行政复议制度的统一与多元

日本1962年通过的《行政不服审查法》取代了沿用70多年之久的《诉愿法》，并成为日本行政复议制度的一般法。但除了行政不服审查制度外，日本事实上还存在一些特殊的行政复议制度。这些制度在复议组织、复议程序方面都具有特殊的规定，原则上不适用《行政不服审查法》，但在公正性上可能更加有保证，行政审判制度以及国税不服审查制度就是其中的两类特例。

1.一般行政不服审查制度

《行政不服审查法》脱胎于以前的《诉愿法》，因此《行政不服审查法》很多规定与《诉愿法》存在继承关系，但它又是为了适应二战后日本新确立的民主与法治社会需要而制定的，因此《行政不服审查法》在很多方面又比《诉愿法》有较大的进步。

（1）在立法目的方面，《行政不服审查法》规定立法目的有两个：一是针对行政机关的违法、不当行为，给予私人权利、利益以简易、迅速的救济，二是实现行政机关的自我统制，确保客观的法律秩序和行政的公正运作。但相比而言，《行政不服审查法》更加着眼于公民权利救济这一点，^[5]这也是《行政不服审查法》要强于《诉愿法》的地方。

（2）在复议范围方面，《诉愿法》采取列举的方法规定可以提起诉愿的几种典型情形，也规定可以通过单行法确认可以提起诉愿的情形，但在范围上相对较窄，因此具有一定的保守性。但《行政不服审查法》对于受案范围采用一般概括主义的方式予以规定，除了法律有特别规定外，相对人对行政机关的行为不服的，原则上都可以提出行政不服申请。

（3）在复议申请的类型方面，《行政不服审查法》设置了异议申诉、审查请求以及再审查请求三种类型，但以审查请求为核心。在异议申诉类型的设置以及审查请求中心主义方面，《行政不服审查法》与《诉愿法》确实存在较大差异。《行政不服审查法》对异议申请与审查请求的分类类似于1960年前德国行政法对异议与诉愿的区分。异议申诉是指针对作出或不作出行政行为的行政机关提起的复议，目的是为作出或不作出行政行为的行政机关自身提供一个自我反省的机会，而审查请求是向作出或不作出行政行为的行政机关以外的行政机关提出的复议申请，复议机关既可能是原行政机关的直接上级机关，也可能是法律规定的上级行政机关以外的其他行政机关。《行政不服审查法》也保留了《诉愿法》中早就存在的再审查请求复议类型，它主要是指经过审查请求阶段之后，申请人不服审查决定再向其他机关提起的行政不服申请。不过，尽管存在这三种复议类型，《行政不服审查法》确立的还是审查请求中心主义，因为该法规定，在存在上级行政机关的情况下，原则上只能提出审查请求。异议申诉只是适用于不存在上级行政机关，并且法律又没有规定可以提出审查请求的其他机关的情形。而再审查请求也以法律存在特别规定以及对行政机关依其他行政机关的委托作出的行政行为不服时的情形，因此无论是异议申诉还是再审查请求都只是适用于几种特殊的情形而已。

（4）在复议形式方面，《行政不服审查法》尽管与《诉愿法》一样实行书面审查主义，但其赋予了行政相对人提出口头陈述意见等一系列的程序性权利。《行政不服审查法》确认，如果审查申请人提出申请，行政机关必须给其口头陈述意见的机会，这与《诉愿法》将是否赋予此机会完全由行政机关自由裁量不同，体现了《行政不服审查法》比《诉愿法》更加重视保障行政相对人权利的现代行政法性质。当然，在复议证据方面，《行政不服审查法》也赋予行政机关依据职权进行调查的权力，如可以让适当的人作为参考人陈述意见，对必要的场所可以进行检查验证，等等。行政相对人除了享有提出口头陈述意见的权利外，《行政不服审查法》还规定，审查请求人享有提出证据的权利，对行政机关提出的答辩书提出反驳书的权利，提出要求允许其对行政机关所提出的材料及其物件进行阅览的权利，以及要求审查机关调查证据的请求权。因此在保障行政相对人的程序性权利方面，《行政不服审查法》确实要比《诉愿法》进步得多。

（5）在行政复议与行政诉讼的关系上，原来的行政复议程序前置原则被废弃。1876年日本《诉愿规则》首次确认了诉愿前置制度，1890年的《诉愿法》并未规定这个问题，但同年通过的《行政裁判法》进一步确认了这一制度。与以前的做法类似，1962年《行政不服审查法》并没有规定是否要实行行政复议前置问题，但同时通过的《行政案件诉讼法》第6条规定，对于公民的行政救济实行“自由选择主义”，公民可以选择直接提起行政诉讼或者经过行政复议之后再提起诉讼。

2.行政审判制度(www.xing528.com)

除了行政不服审查制度外，日本还存在一个非常特殊、通常名为“行政审判”的行政复议制度。这个制度并没有统一的立法予以规定，通常只是由某些领域的特别法进行规范。但值得注意的是，“行政审判”并非是法律上确认的概念，它在日本只是一个学术上的用语，并且在含义上完全不同于“行政诉讼”意义上的“行政审判”，它在日本实际是指“行政机关”自身对纠纷进行的“审判”或“裁判”，“行政审判”通常是由独立于一般行政机关的行政委员会依照法律规定的准司法程序进行。对日本而言，这主要是二战后受占领日本的美国影响而被大幅引进的制度，在某些方面有些类似于行使准司法功能的美国各种独立控制委员会。日本有很多具体法律规定了相对独立的具有行政审判功能的行政机关，如公害等调整委员会、电波监理委员会、劳动委员会、公安审查委员会、公正交易委员会等。不过与适用《联邦行政程序法》的美国独立控制委员会类似，这类独立行政机关既可以适用“行政审判程序”作出行政决定，也可以针对有关行政决定引发的行政纠纷进行“行政审判”，但只有后者才是通常意义上的行政复议。

相对于一般行政不服审查制度，日本的行政审判制度非常具有自己的特色，在许多方面也显示出一定的制度优越性。首先一点是，法律通常都保障行政审判机关具有相对于其他行政机关的独立性，如，日本《垄断禁止法》第28条对公正交易委员会、《公害等调整委员会设置法》第5条对公害等调整委员会行使职权的独立性都进行了明确规定，《垄断禁止法》第31条和第36条还对公正交易委员会委员的身份保障进行了明确规定。这类行政审判机关具有一定的专业性和技术性，因此通常都任命具有一定学识和经验的人担任行政委员会的委员或者审查官。不仅如此，与美国的独立控制委员会一样，行政委员会内部也实现行使追诉职责的审查官与主持审判程序的审判官职能相分离的制度，以确保行政审判程序的相对独立性。其次，行政审判机关适用准司法程序，这也是这类行政决定被称为“行政审判”而不是一般的行政不服审查的主要原因。准司法程序主要体现在以下两个方面：（1）法律保障公开口头审理的机会；（2）最后的决定必须基于经过当事人质证的证据，当事人享有意见陈述、提出证据、质证、获得证据披露、聘请代理人等权利。

由于行政审判制度的专业性和公正性能够得到基本保证，因此对于行政裁决与行政诉讼之间的关系存在不同于一般行政不服审查与行政诉讼之间关系的一些特点。总体而言这些特点主要包括如下几个方面：（1）考虑到行政审判专业性强的特点，将不服行政裁决的行政诉讼案件的第一审诉讼审判权赋予级别较高的法院，如对于公正交易委员会裁决不服的第一审行政诉讼案件，就由东京高等法院进行管辖。（2）当行政审判属于对原行政决定不服的复议时，一般采取所谓的“裁决主义”，即以行政裁决为行政诉讼的对象，而不是以原行政行为为审判对象。根据《行政案件诉讼法》，对于一般的行政不服复议决定，实行所谓的“原处分主义”，即以原行政决定而不是行政裁决为诉讼对象。当然，这以存在法律的特别规定为限。^[6]（3）基于行政审判的专业性和程序的公平性，行政审判认定的事实一般都会得到法院的尊重。如《垄断禁止法》就明确规定，“公正交易委员会认定的事实，当存在证明的实质性证据时，对法院有拘束力”，但是否存在实质性证据，由法院予以判断。与此原则相对应，在行政诉讼阶段，原则上不得提出新的证据。这就是说，由于行政审判的公正性能够得到基本保证，因此日本法律在很大程度上把很多行政审判当成行政诉讼中负责事实审的一审，这种可以节约司法资源的衔接方式从理论上也是完全符合逻辑的。

在二战后受美国的影响，日本曾广泛引进行政审判制度，但“由于其招致行政组织的臃肿、行政责任的不明确以及行政运营的非效率等理由，在媾和条约发生效力后，许多行政委员会被废止，或者改组为审议会，因而并没有实现坚实的发展”。^[7]但尽管如此，还是有一些行政委员会得以保留，并且取得了相当大的成效，如公正交易委员会、人事院、劳动委员会、公害等调整委员会、电波监理审议会、证券交易等监视委员会等。对于这些行政委员会的行政审判制度，日本缺乏统一的法律规定，这也限制了该制度的进一步发展。因此，对于未来应如何对待行政审判制度，是应坚持目前分散的立法方式还是制定统一的行政审判程序法等问题，目前日本学界仍未达成共识。^[8]

3.国税不服审查制度

在日本的行政复议制度中，还存在一种比较特殊的行政不服审查制度，那就是确立于1979年的国税不服审查制度。国税不服审查制度的特殊性在于其主要适用于税收领域，并且其复议程序主要适用《国税通则法》这一特殊法，只有在某些特殊情况下才适用《行政不服审查法》。它主要由附属于日本国税厅的国税不服审判所受理对国税方面行政行为提出的行政复议。国税不服审查制度在复议机构独立性以及适用准司法程序方面与行政审判具有较大的相似性，但其从法律上言之，作为复议机构的国税不服审判所仍然附属于国税厅这一行政机关，这与独立于其他行政机关的行政审判机构存在明显区别。此外，基于税收案件的专业性特征以及数量通常比较庞大的特点，《国税通则法》规定实行异议申诉前置原则，即行政相对人一般应当先向作出行政行为的原行政机关提出异议申诉后才能向国税不服审判所提出行政复议，这样既可以给予原行政机关一次自我纠错的机会，也可以在一定程度上减轻国税不服审判所可能面临的案件压力。

《国税通则法》主要通过如下一些途径确保国税不服审判所裁决的独立性和公正性。第一，国税不服审判所虽然附属于国税厅，但独立于国税厅下属的国税征收机构，从而确保裁决职能上的独立性。第二，通过国税不服审判所所长的特殊任命方式确保所长以及国税不服审判所在国税厅中的特殊地位。与国税厅所属其他机关长官的任命方式不同，国税不服审判所的所长必须在获得财务省大臣认可之后才可由国税厅长官任命。第三，对于担任复议工作的国税审判官具有比较严格的任职资格要求，以确保其专业性。根据日本《国税通则法施行令》，担任国税审判官的人员需曾担任过律师、税务师、会计师、大学教授或副教授、法官或检察官并具有国税方面的学识和经验，或者需为8级以上或者相当于8级以上的公务员并具有国税方面的学识和经验，或者是经国税厅长官确认具有前两项学识和经验的人士。第四，虽然国税不服审判所所长享有最后的裁决权，但法律也确保审判合议庭的决议基本会得到尊重。国税审判所的案件由所长指定一名主审判官和两名以上的其他审判官组成合议庭进行调查和审理，合议庭作出决议后会通知审判所所长，最后由国税不服审判所所长参照决议以自己名义对外作出决定。虽然合议庭的决议对审判所所长没有完全的拘束力，但《国税通则法》也要求国税不服审判所所长的裁决不得完全偏离决议结果。第五，《国税通则法》也确保国税不服审判所对国税厅规范性文件的审查方面享有较大的权力。该法确认国税不服审判所的合议庭对国税厅自身制定的规范性文件有权进行审查，如果国税不服审判所所长最后确认的裁决不同于该规范性文件的规定，裁决需要先取得国税厅长官的同意，但《国税通则法》也规定，如果国税厅的长官不同意国税不服审判所所长确认的裁决，那就应当征求国税审议会的意见，并按照依照其意见作出决定，这个规定使得即便国税不服审判所作出的裁决不同于国税厅规范性文件的规定一般也会得到国税厅长官的尊重。^[9]

国税不服审判所的裁决程序与其他行政不服审查制度基本类似，行政相对人也享有诸多的程序性权利，如进行口头陈述意见的权利，查阅原行政机关提交的证据的权利，等等。总体而言，由于国税不服审查制度设计合理，基本能够确保国税不服审判所的独立性和专业性，其公正性也能够得到比较有效的保证，因此在实践中得到了普遍认可，其甚至被认为是日本明治时代以来行政复议制度唯一取得成功的一个例子。^[10]