全民共建共享：新时代政府法治展开

2004年党的十六届四中全会首次提出“社会管理体制创新”，标志着党和国家对社会领域问题的关注和重视，但是这种管理凸显的是从上到下的管控思路，忽视了社会各界作为权利主体的参与。由此，党的十八届三中全会提出国家治理现代化，以“社会治理”替代“社会管理”的概念，承认多元主体在国家治理中的“主人翁地位”。而后四中全会提出“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”，再到五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，都是对社会治理之概念内涵的深度说明。尤其是全民共建共享的概念，构成了国家治理理念在治理路径上的展开。

（一）全民共建共享的理论基础

多元共治的治理理论。治理理论的提出源于对各治理主体角色的定义以及各治理主体之间关系的构建和反思。如在社区管理中，居委会、物业公司和业主委员会分别代表了政府、市场和社会的治理主体，它们在各自发挥作用的领域都有特定的贡献，但都难以避免各自失灵的问题^[415]，如居委会的过度行政化、物业公司非规范的市场化运作都在一定程度上消解了业主委员会的自治权力，无法保障普通业主在社区管理中的有效参与。只有三个主体通过制度安排有序参与到社会治理中来，协调合作，才能更有效解决主体之间负和博弈的问题。针对多元主体如何协同共治，萨拉蒙（Salamon）提出“新治理”理论，明确各类组织之间协作关系的制度基础，应当结合地方性知识就特定领域的治理问题进行讨论。奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，论述了治理存在许多决策中心，但它们必须在一定的规则约束下共同完成治理任务^[416]。当然，作为有效协调各主体之间协作和沟通的治理本身，也存在许多局限。与国家和市场一样，治理在促进社会资源配置方面也存在失效的可能。我国学者俞可平对此指出，要认真对待治理理论的贡献和局限，尽力挖掘良善治理（good governance）的实现途径，规范治理过程^[417]。综上，多元共治的理念扩展了治理主体的范围，说明了建立健全协作治理机制的重要性，成为阐释全民共建共享理念的重要基础和动力，也为建立共建共享的制度平台提供了可汲取的理论资源。

公共性理论。推进全民共建共享，其中一个重要缘由在于社会治理存在不可回避的公共性问题。政府和社会的公共性取向自不言说，而在市场方面，尽管传统认为市场受私法调控而依赖于自主治理，但伴随私法中公共关系的拓展以及公法中合同行为的普及，私法在规制功能上的凸显而愈发展现其公共性的面向。尤其在公共财产作为社会发展重要支撑的中国社会，公共财产权、公共法人、公共民事及公共商事行为的兴起^[418]，在法治领域对传统的私法结构构成了挑战，私部门的公共活动开始受到混合法的规制，部门的公私属性在法学视角下被淡化。在管理学方面，美国学者波兹曼（Bozeman）提出了部门中立概念，基于公共利益的最高地位，只要有助于实现公益的，无论是公共的还是私人的甚至是混合的组织部门，都可以根据其功能设计其在特定领域的角色，科学安排其作用路径，而不必限制于其组织性质。这一理念已在许多国家得到实践推广，如在孟加拉出现的乡村银行模式，在英国出现的社会金融公司和社会影响力债券，非营利组织通过与政府和金融机构的合作，共同解决社会矫正、失业帮扶、贫困地带老人和儿童的健康改善等复杂社会问题，取得了较大成效。

共享发展理论。共享发展是科学社会主义的基本原则，迎合了共同富裕这一社会主义特有的质的规定性，也是全民共建共享理念提出的根本追求。在改革开放初期，“一切为了发展”的现代化建设如火如荼地开展，让一些最早接触市场化改革的人士尝到了甜头，成为了先富的一拨人。当市场深化引发腐败滋生、贫富差距扩大以及群体性事件频发等社会问题之时，社会公平被纳入时代的主旋律，通过制度创新割除改革弊害，推进改革成果的全民共享。共享发展的理论包含人人参与、人人尽力和人人享有三个环节。人人参与是共享发展的前提，其要求发展权利的共享，即要用宪法和法律保障每个人平等参与经济、社会、文化和政治发展的各项权利。人人尽力是共享发展的途径，其要求是在共建中实现个人的人格发展。人人享有是共享发展的目的，需对人民共享经济社会发展成果的途径采取有效的制度安排。^[419]

（二）全民共建共享理念的具体描述

全民共建共享的提出，是在简政放权背景下展开，意在实现国家治理权和分享权向市场和社会的开放。基于此，并根据治理理论、公共性理论和共享发展的理论的阐述，笔者将“全民”“共建”和“共享”作如下注解：

“全民”是指治理主体的多元性，具体指向国家、社会和市场三个维度，将其中的公共组织、市场主体、社会组织和公民个人纳入其中。从字词含义出发，“全民”既可以理解为政治性概念的“全体人民”，也可以理解为法律性概念的“全体公民”。但是这些理解忽视了建构社会治理格局的目的性——动员国家之外的多元化的主体力量参与治理，因此，这里的“全民”具有结构化类型化的意义，在现代社会主要是政府、市场和社会三块结构化力量。不过，从更广义的国家治理来看，司法与立法活动的共建共享也应当得到足够重视。人大立法尤其是地方立法仍缺乏足够的参与，司法公信力的提升也仰赖于司法民主的渐进。因而笔者在这里将“全民”概括为国家、市场和社会三个维度。(www.xing528.com)

“共建”体现的是多元共治，集中体现为治理方式的协作性。“在日趋复杂的社会环境下，全民共建的实质是将政府部门、市场主体与社会组织等多元力量共同整合到统一的协调治理框架体系内，在提供多元参与保障和激励机制的基础上，在行动层面上展示市场和社会主体的参与治理能量，实现多元主体的有效协作^[420]”。共建的实现需要各治理主体间清晰的角色定位和明确的权责分工，并在规范的程序性的利益协商机制下完成协作任务。

“共享”体现的是社会治理的目的，集中体现为治理目标的共赢性。具体来说，共享是指公共利益、公共价值和公共精神的共享，而不只是物质成果的共享^[421]。换言之，各类主体不是以分享利益的个体呈现，而是以共赢性有机体的形式参与其中，在秉持公共精神并最大程度地克服自私自利和个人利益，化解矛盾实现利益的相对平衡，才能做到社会治理成果的共享。

（三）提出共建共享理念于当下中国的问题意识

1.对国家“构建主义”法治的反思。改革开放以来的中国法治进程具有鲜明的国家主导的色彩，这种自上而下的“规划主义”模式加快了法制建设的步伐，让公共生活做到了“有法可依”。然而，这种法治推进的模式也存在明显的局限。一方面，过度的人为设计忽视了对民间诉求和生活现实的关照，法律规范的可接受性和实效性难以保证，法体系中的僵尸法条便是最好的例证。另一方面，法律实践的政治化、工具化破坏了价值共识的形成和法的权威，导致社会行为的失范和制度认同的乏力^[422]，加剧了法律的空洞化。在进入转型关键期的阶段，这种法治推进模式所带来的风险愈加强烈，因而五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”这一战略部署，这就意味着从单向的国家“构建主义”转向双向构建、平衡治理的法治进路变革^[423]。

2.对国家治理与社会治理之间关系的追问。国家治理权力向社会让渡的过程中，逐渐形成市场和社会的自主治理是必然趋势，但自治领域内容易形成封闭的微循环，如何实现国家对社会自治领域的调控便是一个关键性的问题。从系统理论的观点来看，各自相对独立的社会领域会形成各自独立循环的社会次系统，国家作为政治系统的自我描述，其只能透过结构耦合的方式与其他系统沟通，而不能直接介入每一个“自我调控”的社会次系统之中。因而，国家为实现其作为集体利益的代表的功能，必须重新定义其功能角色并找到新的调控形式，这种调控形式不但要保持各个社会次系统的自主性，还要想办法解决已经分殊化了的总体系统再整合（Reintegration）的问题。基于此，传统意义上的“管制国家”开始退守为“监督国家”的角色，同时国家治理需要一种既区分（自主治理）又统合（沟通下的共建共享）的机制安排，而全民共建共享理念作为此种统合机制的价值基础被提炼和概括出来。

3.对公众参与实现方式的探究。在管理论的时代，公众参与的实践探索来自于公共机构的赋权，参与的规范性和有效性不仅受限于公共机构的“自我意志”，也因参与公共事项的各主体间难以开展真诚的对话和沟通。对此，如何在法律上塑造公众参与中的对话机制，需要寻求一个可依托的理论依据。而全民共建共享的理念肯认公共秩序的可协商性，鼓励通过价值“共享”来建立协商的融洽环境，并通过信息共享提供充分的决策依据，从而为共识的达成创造条件，并最终促成规则的“共建”。从这个意义上讲，共享既是面对复杂社会问题的“共治”需要，也是保障理念和经验的分享，可以促进整个共同体的繁荣发展，寻求个体与共同体的正和博弈。