晚清政府农业政策：振兴农业与农学教育

劳动生产力的提高是农业生产发展的根本动力，但是在政权混乱更替的社会环境中，农业生产极其容易陷入一种特殊的“均衡”状态——停滞中。在此情形下，作为制度创新方面最有优势的社会组织，政府对于打破这种“均衡”和推动社会进步起着尤为重要的作用。近代初期，处于内外多重压力下的晚清政府，也曾试图通过各种手段来促进农业生产的发展，颁布了一些振兴农业的政策法令。作为一种制度供给，政府这些政策法令的实施，对于推动中国农业近代化也起到了一定的积极作用。

（一）设立专门的政府农务机构

近代初期，中国的经济尤其是农业生产，经历着人口增加、天灾人祸不断以及西方资本主义的重重打击。晚清政府日益陷入财政困顿的经济危机中，一些有识之士受到西方农学知识输入的启发，开始重新探寻经济发展的出路。他们通过反思中外商战的结果，重新意识到农业的重要性，开始再次强调农为国本、农业强国等思想。张謇在1897年的《请兴农会奏》中提道：“立国之本不在兵和商，而在于工和农，而农尤为重要”。[37]张之洞在1898年所呈的一份奏折上也指出，国家富强的途径“不外乎农、工、商三事，而农务尤为中国之根本”。[38]这些为数不少的有识之士的劝谏，都是试图让政府的官僚体制更加理性，希望政府设立专门的农业服务机构，真正地促进农业生产的发展。臣僚的呼吁，财政的困顿，导致晚清政府的价值观发生较大的改变，开始认同农工商是强国之本的观点。1902年，晚清政府责成特派官员“专办商务”，同时命令各地官员要立即恢复农工事务。1903年9月，清政府又在中央设立专门的产业行政机构——商部，商部内分别设立四个部门：会计司、通艺司、保惠司和平均司，负责财政、交通、工、农、矿等事务。其中平均司的主要职责就是管理与农业生产相关的农务、开垦、蚕桑、畜牧、水利、山林等事务。由此，晚清政府建立了为农业筹划发展的专门责任机构，为农业生产的改进和发展奠定了良好的社会条件。

1906年，随着新政实施的深入，清政府把原来的工部也合并到商部中，其名称也变更为农工商部。与此同时，把原来的平均司也改名为农务司，专职负责农政事务，把原来由户部负责的“屯垦、农桑、畜牧、树艺”事务和原来由工部负责的“河工、水利、堤防”等一切与农业相关的事务，都由农务司管辖。此外，清政府把各地的商务局也都变更为农工商务局，同时设立劝业公所。通过这些调整，中央和地方有关农业的行政职责更加明确和详细，农业事务有了集中的领导和负责机构，为农业生产的顺利发展和农事的改良奠定了合法的行政和制度基础。

（二）兴农措施

中国在农产品出口贸易上的劣势地位，使得晚清政府意识到振兴农业的重要性，提出：“商务初基，以提倡土货为要义，而商之本在工，工之本在农，非先振兴农务，则始基不立，工商亦无以为资”。[39]要想振兴农业，不仅应当设置专门的农务责任机构，还要在制度方面采取相应的措施，改良传统的农业生产要素，借鉴吸收先进的农业生产技术，促进农业现代化的发展。为此，晚清政府也先后实施了多项振兴农业的措施，包括开展农学教育、传播农业技术、设立农会组织等。

第一，开设农务学堂，推进农业教育。人才的培养是农业变革中的重要因素，晚清政府认识到当务之急是振兴教育，尤其是农业教育。自1903年开始，晚清政府先后发布了倡行农学教育的一系列法令措施，将开设农务学堂规定为基本国策。随后不久，清政府又颁布了多个章程，详细规定了农务学堂的初、中、高三级规划设置，以及每一级学堂的专业学科设置等。据统计，到1909年，全国共设立高级农务学堂5所、中级学堂31所、初级学堂75所，在校学生共计6 028人；到1912年，全国已有各类农务学堂263所，在校生15 379人。[40]这些农务学堂的设立和农业人才的培养，为近代中国农业生产的发展提供了初步的人力资源。(www.xing528.com)

第二，开办农事试验场，推广农业技术。农业技术是农业生产的直接动力，农业技术的引进和传播需要相应的制度安排。在晚清政府的支持和倡导下，各地农业试验机构纷纷成立。1902—1906年，济南、保定、武昌、沈阳、福州等地相继成立了省属的农事试验场。1906年4月，农工商部为了树立农业模范，成立了中央直属的农事试验场，内部设立了八科试验项目，包括农林、畜牧、动物、蚕桑、博物、书记、会计、庶务等，中央农事试验场作为全国性的农事基地，负责甄选优良的作物品种，改良传统落后的农业生产技术，对全国的农事振兴具有强烈的示范效应。[41]在此之后，各省纷纷成立自己的农事试验场。截至1911年，全国已经开设20多处较大规模的农事试验场，更有诸多民间的小规模农事试验所层出不穷。这些农事试验场往往与地方的农事学堂联合起来，从事农业科技知识的试验和传播应用，这标志着近代中国农业生产的教育传播实现了体系化，摒弃过去仅依靠经验进行农事的传统，开始通过实验的方式对农业生产进行改良和拓展。

第三，设置农会组织，辅助农业管理。农业是弱质部门，在提高资源配置效率、降低生产经营风险方面，介于国家和社会之间的农会组织具有不可替代的重要作用。早在维新运动时期，一些有识之士就曾成立过研究农学的带民间性质的学术活动团体。商部成立后，晚清政府意识到农会对农业发展的重要性，1907年7月，袁世凯批饬成立直隶农务总会，农工商部通令各省照办。在此之后，为了有效整顿农务，清政府发布了《农务会试办章程》和《奏定农会简明章程》二十三条，明确规定农会组织的成立条件、成员资格、职责任务、结构划分以及如何管理等内容，从制度上保障农会的存在和正常运转。政府对农会组织合法性的肯定，旨在通过农会这一辅助机构，更加有效地推进农业生产要素的推陈出新，更深入地推进农业生产的发展。有了合法的地位，农会组织便迅速发展壮大起来，到清末民初的时候全国县级以上的地区基本都有了农会组织。各地的农会组织在政府农务机构的领导下，推广农业政策法令，传播农业信息，发挥了重要的作用。

从上述措施可以看出，近代初期政府所实施的一系列促农措施，都是围绕提高农民知识、改良和推动农业发展为目的而展开的。这也表明，晚清政府对农业不再实行过去那种强制性的征赋式管理，而是改为向农业生产提供服务的管理方式；对农事的管理也已经制度化，这标志着政府对农业生产管理方式的进步。

（三）开放垦荒，奖励垦务

近代初期，虽未更改传统的土地占有方式，晚清政府却推行了一些有利于农业发展的政策——开放和奖励垦荒。开垦荒地可以拓展土地耕种面积，然后设立垦殖公司，把这些开垦出来的土地组织起来，可以进行规模化的经营，实现大农生产对小农生产的替代。1902—1904年，晚清政府先后开放了吉林、奉天、黑龙江和东南盐场的荒地以供开垦。1906年底又颁布要求，各省查报荒地，务使国无旷土，野无游民。同时，为解决垦荒过程中的资金问题，农工商部推行了奖励措施，凡是别出心裁的自制物品，足以提倡土货抵制洋货的，皆给予奖励。1909年4月，农工商部制定了包含22个条款的《推广农林简明章程》，对开垦荒地、促进农业发展做出了具体的规定。这些政令的实施和督促，为地方垦务的拓展提供了政策导向。垦殖面积的扩大和政府奖励措施的推行，促进农业生产经营方式的重大变革，农业垦殖公司逐渐诞生和壮大起来。到1912年止，全国范围内的农垦公司达171家，资本总额630多万元。农垦公司的扩大发展，也表明近代中国农业发展的新趋向，是自然经济解体的一个继续。

制度的改变是经济现代化的必要条件之一。近代初期，晚清政府推行的支持和帮助农业发展的一系列政策法令和行动措施，在一定程度上可以视为一种制度安排，虽然这种安排是由政府“规定了特殊比赛规则”的。[42]这些为农服务的政令措施作为一种过渡，对推动近代中国农业生产的进步起到了相当积极的功效，也为后来政府的农业经济制度提供了可资参考的蓝本。