高等教育管理改革与创新：以学生为本

（一）市场经济条件下高等教育管理体制改革中存在的问题

我国高等教育管理体制改革已经经历20多年的发展，高校的权力经过了多次的上收与下放，形成了目前由中央统一领导、中央和省级政府两级管理、以地方政府为主导的高等教育管理新体制，所取得的成就非常显著。但是，高等教育体制需要与社会经济现状相匹配，所以要随着社会经济的发展对其进行持续的改革，市场体制让高等教育向着贸易化发展，这就让很多的组织与个人加入到教育的发展中，管理权限的划分因此面临着新的挑战。基于此种状况，我们就需要对高等教育体制改革进行全面的剖析，找出问题的根源所在。

1.管理体制权责不明

我国的《高等教育法》早在1999年就开始实施，在其中针对高等教育体制改革提出了明确规定：“优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益。”之后从法律的角度出发，对大学内部资源配置主体及产权关系予以界定：规定大学的组织基本形式为独立法人。但是，这种管理模式却导致了政府与高校之间的矛盾日益激化，管理越位的情况时有发生。

2.对高等教育管理体制的划分不符合国情

在高等教育市场化理论中，如果将竞争力作为核心，那么能有效增强高等教育的管理效率。市场化理论能够让教育与市场之间的关系更为密切，让办学格局向着多元化的方向自由发展。但是，教育的纯粹市场化也导致一些负面影响的出现，所以高等教育体制改革不能完全走市场化道路。

3.高等教育分流中结构失衡问题严重

高等教育分流结构从本质上来说就是学生进入高等教育系统的构成比例，包括学生的类型、层次，进入学校的形式、区域等。从市场的层面来说，高等教育分流能够对社会经济发展水平予以体现，同时，还能反映出社会的产业结构及社会分工。从层次结构的角度来看，很多政策没有清楚地认识到专科教育的独立性，这就使专科学校没有明确的办学定位，教学模式单一，培养出的学生不能满足市场需求。从学科结构的角度来说，很多社会需求量大的重点学科没有重点建设，很多高校的专业设置与社会需求严重脱节，将学科设置的关注点全部放在学校的利益上，导致专业设置不合理。除此之外，目前社会上存在的全日制普通高校、民办学校、成人高校等不同办学模式没有清晰的自我定位，这些院校的发展严重失衡，资源配置的公平性较差，办学效率低下。

我国高等教育管理体制改革总体上是以调整政府和高校关系为核心，以教育行政管理体制和高校内部管理体制改革为主线，按照自上而下的逻辑推进的。通过不断改革，体制进一步完善，高等教育事业得到了快速发展。但应看到，与改革目标相比，还存在很大差距。改革呈现了以下几个特点。

1.改革主体动力不足(www.xing528.com)

从改革进程看，总体上是在国家政治体制、行政体制和市场经济体制改革的推动下，与国家由计划经济到市场经济的改革变迁相伴生，被动推进的特征明显。高等院校被看作“类政府机构”而不是独立实体，改革基本上限于高校行政隶属关系调整，没有突破依附国家行政体制的框框。如1998年、2008年两次大幅度的教育行政体制改革，包括十八大以来的简政放权，都是在国务院行政机构改革和行政审批制度改革背景下推进的。这说明对高等教育特殊性认识不足，对高等教育重要性突出不够。改革的主动因素虽然也有，如上世纪90年代以来，很多高校在人事、科研、后勤等方面进行了有益探索，但由于国家政策不能及时跟进，一些改革成果因缺乏合法性被迫恢复或陷入停滞。

2.改革主线交替变换

教育是潜移默化的过程，需要持久关注和耐心等待。教育改革不能追求立竿见影，而应是“静悄悄的改革”。但从我国高等教育管理体制改革的主线看，教育行政体制改革、高校内部管理体制改革交错推进，改革主题时常变换，政策供给稳定性不足。如改革开放前，基本是三五年就会有新的改革举措；改革开放后，虽然改革的周期变长，特别是教育行政体制基本没有太大变化，但高校内部管理体制改革目标却在不断变化，如从人事制度改革到后勤社会化，从建立现代大学制度到综合改革，一项改革还未见成效，另一项改革又随之而来。改革的交错推进、主题的频繁变换、政策的频繁变更，使高校的改革积极性降低、特色性被消减、盲从性增强。这说明对高等教育治理规律认识不足，对改革的总体设计缺乏科学把握。

3.改革政策整齐划一

从改革政策看，主要是在政府“一刀切”政策下自上而下进行的，缺乏对地域差异性、高校功能差异性的实际考虑。如宏观上，由于我国区域经济状况差别很大，导致高校间财政投入差异巨大。以2014年为例，北京市属高校生均拨款为58548.11元，吉林省属高校生均拨款为13784.20元，全国高校生拨款平均为16102.72元。这种投入的差异，必然出现“孔雀东南飞”问题。再如微观上，教育部2014年颁布的《高等学校学术委员会规程》要求学术委员会中“担任学校及职能部门党政领导职务的委员不超过总人数1/4，不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授不少于总人数的1/2”。应该说，这个规定对强化学术权力，防止行政权力侵占学术权力具有重大意义。但执行上，在相当多高校难以落实。如办学水平、师资力量不是很强的一些省属高校，学术水平高的教授多担任领导职务，要实现专任教授不少于总人数的1/2，学术委员会的学术权威就会大打折扣；如担任，又会导致行政权力与学术权力重叠，与改革目的相违。

4.教育部门话语偏弱

从改革主体部门看，主要是教育行政部门在大力推动。由于我国政府部门职权繁杂，职能交叉过多，教育行政管理权除在教育行政部门外，还分散在发改、财政、人事、科技等部门。虽然一些重要改革是以国务院名义部署实施的，但由于中央和地方、政府部门间的协同性不够，出现了教育行政部门“单出头”现象和“政出多门”现象，政策资源的供给和优化难以协同，使一些极具意义的改革措施难以落到实处。如2000年初，教育部为探索建立高校管理干部队伍建设新机制，选择在武汉大学等5所院校进行职员制度试点。5所院校通过两年多的实践，取得明显成效。但国家人事部门一直没有将职员制度作为高校人事制度确定下来，使得该制度无法与现行的干部制度、工资制度、社会保障制度等相衔接，使改革难以推进。

5.政府监督监管不够

高等教育管理主要涉及行政权和学术权。行政权源于国家职能，具有组织性、强制性、指令性特征；学术权源于专业的知识，具有属人性、松散性、非强制性特征。只有在有效区分两方面权力基础上，行政上才能真正管好，学术上才能真正激活，改革预期效果才能实现，否则就会陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈。回顾高等教育管理体制改革历程，行政权和学术权不加区分一起下放给地方和高校，是一个明显特征。如专业设置权包含两方面：学术上，是否具备设置何种专业的条件应由学者及学校决定；行政上，能否设置何种专业的权力应由教育行政部门统筹决定。事实上，专业设置权是完全在高校的，教育行政部门只是指导性的。其造成的后果就是高校专业重复设置，办学同质化严重。再如，从产权角度讲，公办高校的资产为国家所有，加强基础设施建设、改善办学条件应是政府的重要职责，但实际上行使这些权力的主体在高校，一些高校因无力投入造成了办学规模与办学条件严重不适。这种将行政权和学术权相混淆的后果是该放的权力没下放、不该下放的权力下放了，导致中央和地方、政府和高校的责任不清，政学不分。