中国高等教育拨款制度研究成果揭示问题

试点工作所涉省份或高等院校应该是制度改革之实验区和先行者，而作为实验区和先行者其面对的是全新的制度，全新制度的实施自然是对先前制度运行逻辑的挑战，因此，试点工作的开展自然会是问题重重。

（一）试点工作欠缺系统的绩效理论做指导

理论是实践的指导，高等教育绩效导向拨款制度的实践工作同样无法离开科学、系统的绩效理论作指导。根据前文分析，相关的绩效理论既应该包括宏观层面的绩效预算、绩效管理等宏观理论，又应该包括微观层面的绩效拨款的发起、中介机构选择、评价指标确定、指标权重安排、绩效衡量标准、绩效拨款水平、政策实施评估、绩效监督问责等微观层面的理论。针对上述理论，我国理论界对此所进行的研究尚处于一种粗浅表述、经验介绍、模仿研究的初级阶段，尚未形成能够直接对我国高等教育拨款形成指导意义的系统化的理论体系，因此，单纯相关理论的转介研究很难对我国高等教育绩效拨款的实践形成有效指导。基于此，由于欠缺系统化理论体系的指导，各省份拨款模式改革的试点工作存在整体性规划不足、科学性不强和方向性难以固定等问题。这些问题主要表现在以下几个方面：第一，针对整个拨款制度中运作机构的框架设置、运作环节的协调、运行机制的安排等方面，尚未形成一套完整的系统化的体系，只是对“绩效”因素的简单引入并在此基础上的简单应用，配套制度和机制并未相应建立。第二，试点工作之绩效目标设定相对模糊，并未针对拨款制度的改革试点工作从政府的顶层政策目标设定相应的长期规划目标，使整个试点工作呈现出一种孤立性的阶段化特征。第三，具体的运行环节之间的衔接性协调性不足，绩效拨款目标的实现与前期的绩效评估环节、后期的绩效问责环节存在脱节现象，难以形成一个有效闭合的制度回路。第四，试点工作在各地存在不彻底性，出现绩效拨款标准与原有的拨款标准并存之局面，并且绩效竞争程序存在不规范等问题，致使试点工作仍然在很大程度上受制于人为因素的制约。^[5]

（二）试点工作之核心要素体系设计不完善

根据前文所述，整个高等教育拨款制度的构建既包括体制、机制和模式层面的制度构造安排，又包括评估机制、拨款机制和监督机制组成的运行程序层面的制度安排。具体而言，我国高等教育拨款制度的设计理当包括第三方主体中介机构的设置、拨款之前提性制度设计评估机制安排、后续的监督问责机制安排以及更为具体的绩效评价指标体系之设计。

1.相对独立的第三方参与主体缺失

第三方参与主体的设置是我国高等教育拨款相关政策之未来指向，更是整个高等教育拨款制度实施之重要机构设置。甚至有学者进一步认为，现代高等教育拨款制度就是由拨款主体和拨款机制而构成，^[6]而拨款主体的选择与拨款机制的安排之最主要的连接点便是第三方参与主体。通常而言，拨款主体应当涉及高等教育财政资金的提供机构和具体的分配机构，而从国外经验来看，还应当包括为财政资金的供给和分配提供决策信息的相关机构，这便是作为连接点的第三方参与主体。而在我国各地的试点过程中，北京市设立了“教育财政咨询委员会”，江苏省设立了“高等教育拨款咨询委员会”，这些委员会的设立在一定程度上增加了拨款政策的科学性与透明度。然而，从这些委员会的人员组成、机构性质以及所履行的职能来看，其实质上仍然是政府的“代言人”，其应有的信息决策咨询和绩效评估功能并未得到有效发挥，而只是对政府所提出的经费拨款方案进行审议，并且只限于形式审议而无实质建议权。“政府－高等院校”之二元拨款机制并未从根本上得以改变，仍然易受“人为因素”的干扰进而影响整个拨款的公正性与公平性。^[7]

2.差异化的评估体系尚未建立

高等院校之科学、合理的类型化分组是绩效拨款评估体系构建之前提，更是整个高等教育绩效拨款模式运作的基础性工作。高等院校不仅具有类型化差别还存在层次化差别，如此便使得运用统一的指标体系和评估标准去评价差别化的高等院校显得力不从心，当然也会让众多高等院校难以接受。因为不同层次的高等院校之间运用统一的标准予以评价，显然会使实力越强的高校越容易获得拨款，实力越弱的高校越不容易获得拨款，进而形成“马太效应”。而这又显然不符合高等教育绩效拨款制度既追求效率又追求公平之价值目标，因为，这样的制度安排不仅不利于优势高等院校积极性的调动，而且也不利于弱势高等院校积极性的调动，最终导致拨款显得无力。试点工作中，上海、江苏等地也出台了相关政策文件，试图探索建立高校类型化管理和评价体系，但尚未形成比较成熟的可供借鉴的模式，无法直接运用到绩效拨款的实践中去。

3.绩效评价指标体系设计不完善

绩效拨款是整个高等教育拨款制度改革之关键点，而绩效评价指标体系的设计则是绩效拨款运行最核心的部分。绩效评价指标体系的设计是否科学是整个高等教育拨款制度改革成功与否的关键。试点工作中，各试点省份也大部分设计了与其自身现实情况相吻合的绩效评价指标，但是相关指标的设计均存在倾向性，其侧重点各不相同但却难以满足高等院校的“人才培养”“科学研究”“社会服务”“文化传承与创新”等目标实现的要求。浙江省所进行的指标设计侧重于从“本科教学质量”角度展开，而江苏省所进行的指标设计则侧重于从“人才培养”角度展开，但对于当地的高等院校而言，“本科教学质量”只是高等院校“人才培养”功能中的一个组成部分，而“人才培养”功能又是所有高等院校众多功能的一项，因此单纯对这两个角度展开的绩效评价很难反映出高等院校的整体绩效的高低，而依据此项评价对高等院校展开教育拨款更是难以令人信服，同时与政府全面提升高等院校办学质量的目标也不相符。绩效指标评价体系设计的完整性是整个绩效评估工作进行的重要保障。(www.xing528.com)

4.评估机制和监督机制不健全

通常而言，整个高等教育拨款的流程应当经历“发展目标的设定—评估—拨款—使用—反馈—再评估—问责”等步骤，而所有流程步骤的进行必须有相关监督机制予以保障，否则整个过程将可能脱离其真实的轨道而出现问题。高等教育绩效拨款的运作往往会涉及三个方面的问题：一是明确发展目标之后确定本年度高等教育拨款总额；二是根据选定的拨款分配模式，对高等院校进行合理的资源配置；三是针对高等院校对经费的使用情况，进行跟踪、评估为拨款主体对高等院校进行问责和进一步优化资源配置提供决策依据。而这三个问题所指向的最主要的措施就是评估机制和监督机制的完善。由此可见，评估机制和监督机制缺失任何一项或存在不完善之处，均会使得绩效拨款的目标难以实现。参与试点工作的省份虽然都从不同程度上启动了对相关项目的绩效评估与问责，但尚未形成完善的工作机制。主要表现在以下几个方面：有关绩效评估的制度安排不健全不完善，评估标准难以统一、评估程序缺乏规范性、评估信息的公开性不足；尚未形成有效的问责机制，并且问责结果与拨款相分离等。这些问题的存在一定程度上使得高等院校的目标责任弱化，进而影响到整个绩效拨款模式的运作效果。^[8]

（三）多方利益主体参与不足

高等教育拨款模式的改革是一项复杂的、系统化的工程。^[9]它所涉及的主体决不仅限于高等教育拨款的负担者——政府，除此之外，还涉及拨款的接受者——高等院校以及其管理者、内部教职工、学生群体、社会公众等众多利益主体，同时还有整个拨款工程中的协调者——高等教育拨款咨询委员会。而所有拨款程序的进行都是由其共同参与互动完成的。然而，试点省份并未形成多方利益主体共同参与的互动机制，高等院校和社会公众远未参与到高等教育拨款的决策过程中，仅仅是作为普通受众而存在。基于此而开展的高等教育拨款难以得到高等院校的普遍接受和社会公众的广泛认可，因为利益主体的参与不足造成整个拨款工作的效果难以提高。

（四）不同层级间项目统筹运作不力

高等教育以绩效为导向的拨款制度是我国未来高等院校经费拨款改革的发展方向，这一改革必然是一项系统化整体化的工程，它所涉及的层面既包括国家层面的相关改革与调整，又包括省级层面的改革与调整，进而形成统一协调的运作模式。然而在试点实践中，单纯从试点省份这一层面上进行改革，是难以保证拨款运作系统性和整体性要求的实现。具体表现在以下几个方面：就科研项目资助而言，省级层面的项目往往是借鉴国家层面项目的模式和研究方向进行设立，^[10]或者只是在研究范围和研究方向上予以地方化，但实质性的内容并未发生改变。这正是因为从国家到省市等地方政府之间并未进行统一规划，进而在实践中导致同类型项目重复立项、经费重复资助的现象。甚至因为缺少国家层面与省级层面必要的统筹和协调，经常会出现一些实质研究内容相同或相近，只是立项名称发生一定改动的项目能同时获得国家、省级、市级等不同层面的多重立项；除此之外，省级层面的项目又会分属于省级各主管厅局具体负责，因为缺失统一协调运作机制，各项目所设立的申报方向指南中的选题就存在大量重复现象，进而导致申报单位和申报者只是进行申请表的重复性填写，实质内容并未发生根本变化，最终导致项目经费资源的倾向性集中，进而导致资金拨付的低效。

（五）信息共享平台建设滞后

高等教育绩效拨款制度的良性运作需要多元利益主体的共同参与，而建立能够容纳和方便多元利益主体需求的信息共享平台则是其重要保障。这一信息共享平台的建设，能够保证及时发布各级政府有关决策信息、各高等院校在相关方面的教研成果，以充分发挥其信息实时公开之功能，进而使相关教研人员获得最前沿的成果信息以促进共同发展。然而这种信息共享平台的建设需要对各高等院校的教学、科研、社会服务等产出信息进行实时搜集并予以分析公开，这又需要各高等院校的积极配合，同时也逼迫相关高校对重要信息予以公开共享。而试点省份绩效拨款运作所涉及的信息，首先其搜集途径和范围本身就具有局限性，其次其发布的信息来源于其他多个不同的数据平台，并未进行统一的筛选和分析，数据的有效性难以得到保证。由此可见，统一的信息共享平台建设的滞后，不仅对信息的实时搜集和及时公布不利，而且对监督的有效实施和责任有效提醒不利，同时也不利于促进高校良性竞争的透明化的实现。^[11]

（六）法规政策不健全

基于试点工作开展具有区域性和阶段性，因此不可能从国家层面进行具有普遍性的立法活动，支持和保障试点工作开展和推进的往往是政府的政策性文件。而政策性文件的易变性与法律法规等立法活动的稳定性形成鲜明的对比，政策性文件的实施易受人为因素尤其是领导者意志所影响，而法律法规则对人为因素的影响存在制约作用，进而有利于整个试点工作的稳步推进。恰恰是因为相关立法规范的缺失，致使整个绩效拨款缺失良好的外部监督机制，使得一些非绩效因素在某些层面上成为影响绩效拨款的主要因素，而绩效因素本身则成为拨款依据之备选项；绩效评价体系构建的不完善导致统一的绩效评价制度难以通过立法规范予以明确，目前的实施过程仍然更多地依赖于原有的评价模式，以及高等教育主管部门与同行专家所进行的协商会评。然而，此种形式的客观公正性又会在多大程度上得到保证，很难言断。^[12]