中国高等教育拨款制度核心特征研究

基于对我国高等教育拨款制度之拨款体制和拨款模式发展变化之梳理，可以明确无论高等教育拨款责任在不同层级政府之间是“下推”过程还是“上移”过程，更抑或是整个投入体制跟随我国财政体制改革之变化，在我国整个高等教育的投入主体均是政府，而高等院校则是高等教育拨款之客体，从结构上呈现出一种“政府－高等院校”二元之特征。而对于高等教育拨款模式之变化，则无论是“基数+发展”的模式，还是“综合定额+专项补助”的模式，更抑或是“基本支出预算+项目支出预算”的模式，更多地倾向于高等教育拨款之投入而非产出，明显采取的是一种投入型的拨款机制。

（一）以政府投入和管理为主的拨款体制，呈现出一种“政府－高等院校”的二元结构

高等教育财政拨款体制是一个国家高等教育财政体制的集中体现，而一个国家的高等教育财政体制则取决于该国整个教育体制与财政体制的状况，同时，一个国家教育体制与财政体制的形成和发展又必然会深刻反映出该国的政治、经济以及历史文化背景。因此，我国现存的高等教育拨款体制与我们整个国家的政治、经济以及历史文化等因素是存在着深层联结的，现有的高等教育拨款体制决不会是一种“跨时代分离”的呈现，而是与上述因素保持着一种固有的联系。所以在对我国现有的高等教育拨款体制进行把握时，必须将政治、经济以及历史文化因素予以综合考虑，进而从整个教育体制以及财政体制的框架下对我国高等教育拨款体制予以把握。我国的高等院校因其管理部门的不同而使其财政拨款的具体来源也存在差异，但总体而言我国仍然是一种直接由政府向高等院校进行拨款的二元结构体制。具体来看，我国的高等院校从其管理所属与经费投入的视角可以划分为三类：第一类是由教育部直接领导与管理的高等院校，其经费来源和财务管理主要由教育部来负责；第二类是由中央其他部委直接领导与管理的部属高等院校，其经费来源和财务管理则是由主管高等院校的中央业务部门直接负责；第三类则是由省、自治区、直辖市以及一般地市等直接领导与管理的地方性高等院校，其经费来源与管理则是由省级政府或者省级以下的人民政府直接对口负责。然而，国家教育部直属的高等院校与中央各部委所直属的高等院校的拨款，先是由财政部划拨给国家教育部与其他各部委，然后再分别由教育部与各部委分配给各所属的高等院校；地方性所属的高等院校的拨款则是由省级的财政部门予以划拨。在这种拨款体制下，虽然高等教育的财权与事权均被政府所掌握，但却存在机构间的财事权相分离的状态。教育经费的预算编制、款项拨付以及使用管理的权力往往归属于相关的财政和计划部门，而作为统一管理高等教育事业的教育行政主管部门却往往没有参与教育预算编制、经费拨付以及使用管理的权限，即使在某种程度上享有某种经费拨付与管理权，但范围往往也是相当有限。因此，现有的拨款体制事实上是一种在“政府－高等院校”二元结构形式下的教育财事权相分离、政府教育投资条块分割与部门分割相结合的高等教育费用拨付体制。

（二）高等教育拨款机制采取的是一种重投入轻产出的投入型拨款

投入型拨款是指政府针对高等院校的教育拨款是以高等院校教育投入的成本估计为基础的拨款方式。投入型拨款往往包含分项预算、项目预算、公式拨款和市场竞争拨款四种方式。(www.xing528.com)

分项预算是指政府针对高等院校的拨款需要高等院校的每项支出都必须经过相关政府部门的批准，高等院校向其主管部门递交未来一年的经费预算，政府则是以某一个地区高等院校的平均成本参数为依据对高等院校的逐项预算予以考查。而成本参数则是被用来确定分项预算决策的相关具体规则，往往包括具体的师生比、工作人员比以及空间标准等。项目预算是指政府针对高等院校的教育拨款将以成本中心为标准实行经费的整块拨付，而不再是学校的每项支出都必须经过政府相关部门的批准。但是在不同的国家以及不同的专业领域，对于“成本中心”的划定是有着很大区别的，有的是以整所高等院校作为一个拨款的成本中心，而有的则是以单个的教授作为一个拨款的成本中心。

公式拨款是指政府针对高等院校的教育拨款是以高等院校在某个方面的具体特征（例如学生数目以及人员的配置模式等）、某种类型的活动（最典型的类别划分是教学与科研）及其相应的成本按照一定的公式计算进而得出经费预算的方式。最常见的一种计算方式就是用单位成本（通常是指单位所需的资源费用）乘以注册学生数进而得出其所需要的经费，当然此种公式拨款并不仅限于这一种计算方法，其还可与其他的预算形式（如单列的科研或者外部性活动的协商拨款等）相结合而使用。从另外一个视角来分析，拨款的公式主要包括两类：一类是学生数公式，即政府按照学生之数目进行拨款（按照单位成本乘以学生数进而得出拨款总额）；一类是教员数公式，即政府按照高等院校的教员之数目进行拨款（即用成本系数乘以教员数目进而得出拨款总额）。当然，以上种种情形只是几种最简单、最常见的公式拨款方式。然而必须明确公式拨款方式的运用远非如此简单，公式可以涉及不同的项目，而每个项目又可能会根据高等院校类型的差异、专业领域的不同、学历层次的高低等设计不同的成本系数或者分配不同的权重比，而对于成本系数或者权重比高低的设计会向高等院校释放出强烈的信号并对各高等院校产生导向作用。例如，假设政府针对高等院校的教育拨款只是采用学生数的拨款公式，则会直接对高等院校扩大招生数量以获得更多教育经费的行为产生刺激作用，同样假设采用教员数公式则会鼓励各高等院校针对教职工人员展开扩张性引进。而如若根据培养学生学历层次高低的差异而确定差异比较大的成本系数，则会直接激励高等院校倾向于提升办学的层次，尽量增加硕士研究生、博士研究生的培养。而如若针对不同专业领域而赋予不同的权重比例（如工科类成本是文科类成本的3倍），则往往会引起高等院校发展方向上的改变（如可能由一个重文科的综合类院校转变为重工科类的综合性院校）。如此可以看出，公式拨款的方式甚至作为公式构成要素的项目往往都可以成为政府控制和指导高等院校发展的间接形式。市场竞争拨款则是指由高等院校提出应达到或完成的指标以及相应的经费预算，通过采用公开投标或者议标的形式进而争取到政府拨付的款项，其目的则是尽量使政府的教育经费拨付趋于公开、公平和公正，对于科研项目的经费拨付方式最适合于这种方法。

无论是哪种具体的方法，均是依据涉及投入的成本效益分析而进行预算的方法，属于典型的投入型拨款机制。同时，还必须明确无论使用哪种投入型拨款方式，其实施条件是政府或拨款机构需要充分掌握各高等院校的办学信息。因为成本计算方法的差异会对学校激励机制产生重要的影响，并且这种投入拨款本身便要求政府拥有识别成本以及区分不同学校、不同项目成本的办法。