中国高等教育拨款制度研究：优劣抉择与实践

合理的拨款模式应该达到引导高等教育实现社会贡献最大化的目的，即引导高等教育在教育数量、教育质量、办学效益等方面的综合贡献达到最大。在理论上，公共高等教育经费的划拨一般通过两种途径：一是直接拨款机制，二是间接拨款机制。前者指政府直接（或通过一个缓冲机构）将高等教育经费拨付给高等院校的方式；后者是指政府将教育经费以对学生直接资助的形式支付给学生，再由学生付学费给学校。从世界范围来看，大部分国家都是通过直接拨款机制来对高等院校进行资助的，只有极少数国家是采用间接拨款机制。^[10]一般直接拨款模式有增量拨款、公式拨款、合同拨款、绩效拨款四种。这四种方式各有利弊，单独使用任何一种拨款方式，都很难解决政府教育资金的效率问题。因此目前各国所实行的拨款办法，很少单纯采用其中哪一种方式，更多的是几种方式的混合或综合。

（一）增量拨款模式

增量拨款模式是在综合考虑全国各地区高等教育的发展现状和政府财政状况的基础上，根据各高等院校在学科发展建设、科研项目增设等方面有所扩张的部分制定出政府财政拨款的增长系数，并以这一增长系数为标准来确定下一年度该校专项经费拨款额度的一种拨款方法，因此就其实质而言是一种“基数+发展”的拨款模式。其增加的拨款部分主要针对高等院校在原有规模基础上的扩大部分，比如新增设的专业或项目，或扩大的招生规模等。而对于增量部分的具体确定，则主要采用按公式测算、经验判断和简单的增长比例等三种方式。不可否认，增量拨款模式顺应了高等教育发展变化的潮流——从精英教育向大众化教育的过渡，同时也使得公众对政府增加公共拨款的强烈要求得以满足，进而使政府能够对高等教育的发展与公众对高等教育的需求之间的矛盾得以很好地处理。但随着高等教育自身体制与管理方式方面的改革，增量拨款模式其内在的局限性也日益显示出来。首先，这种模式的弊端在于其忽略了拨款对象的实际需要，只是单纯设定一个增量指标，在参照对象缺失的情况下并不能对经费是否充分的事实给出很好地反映，即教育拨款与教育事业的实际需要之间的紧密结合难以实现。其次，增量拨款模式容易导致学校管理的僵化，因为学校无法直接运用财政的手段去实现专业的调整等活动，同时使高校在提高现有资源使用效率方面缺乏动力。除此之外，如果政府所能提供的高等教育经费遭到削减或者保持不变，如此便使教育经费与教育需求之间的矛盾变得更加突出，也便使整个增量拨款模式陷入一种尴尬的境地。因此，越来越多国家选择放弃这种拨款模式并考虑采用其他拨款模式。但这种拨款模式为我们提供了一种启示，就是政府的高等教育财政投入至少应该是一种不断增加的趋势，而且这种增加的速度至少应该是与高等教育需求的速度持平的，只有这样整个高等教育事业才能不断发展。

（二）公式拨款模式

公式拨款模式可以说是一种被广泛采用的拨款方法，它能够比较好地考虑高等教育拨款中的相关基本因素，并使拨款经费的多少与各因素直接相联系，进而使整个拨款预算过程变成一个掌握、分析经费需求的过程，就其本质而言，它是零基预算法的一个变种。高等教育拨款以实现教育公平为首要原则，而对教育资源进行基础性分配能够保证高等院校基本运转的需要。常规性拨款的目的就是为教学提供正常的运行经费，并为每个学生提供合格的教学条件。

可见，从公平性方面而言，采用公式拨款的方法能够充分发挥预算拨款的客观与公正的要求，进而为资源的配置起到基础性的作用。每一所高等院校所能获得的财政资源水平都是由拨款公式中所包含的各种各样的制度参数以及分配的原则所决定的。如根据不同科类的生均成本、学生数量以及成本分担的办法进行拨付，从而避免了以往决策官员的权力任意性。相关官员在公式和决策的制定过程中所形成和遵守的判断，如果相关判断在拨款公式中得以确立，便变成了理性的准则必须被客观地运用施行，即使是决策官员在短期内也不可能对其进行任意的变更，如此一来，人为因素对经费拨款所能造成的影响便相对减弱了。高等教育拨款资源配置过程中所能产生的冲突与纷争，也因此可以得到有效的控制。并且从一个财政年度到另一个财政年度的决策程序，也可以通过认识时滞与管理时滞之缩短而得以简化。

从透明度方面而言，高等教育拨款资源配置的主要影响因素与具体的准则，都能在拨款公式中得以集中表现。各高等院校不仅可以对拨款的机理予以清楚地了解，而且还可以依据拨款公式以及自身所具有的相关参数指标预测自己应得的财政份额，并将其自己的预测结果与所获得的实际拨款数进行比较。增强了经费分配过程的透明度，以此也保证了基本经费的起点公平。如若发现存在问题，则可与相关主管部门进行理性的讨论和协商。

当然，公式拨款也会存在着某些问题尚未解决，如在依据公式进行预算时，公式中各因素的依据却只能是上一拨款周期的数据，对高等院校在此周期内的实际需要是难以反映出来的。同时，单纯的公式拨款往往较多地对公平因素予以考虑，而要实现按照学校办学水平和质量的高低进行有针对性的奖惩的积极作用公式拨款还是十分有限的，从而对于投入与产出实现适当结合的要求也是无能为力的。因此，为了促进高等教育的质量不断提高，还需要引入相应的评估手段，首先对高等院校的教学质量进行评估，然后再根据评估的结果对教学质量高、有特色的学校进行追加拨款，以实现其激励作用的发挥。

由于各高等院校的拨款主要都是依据拨款公式中所确立的因素及其系数所确定，而每所高等院校不同因素的等级是由高等教育拨款咨询委员会预先通过评估得以确定的，不同因素的相关系数是由高等教育拨款咨询委员会根据高等院校不同类型、不同学科等之间的差异性预先确定的，因此各高等院校想对自己的公式因素进行夸大是难以实现的。同时，由于拨款公式的设计本身便对高等院校系科的规模要素予以考虑，公式拨款对于调控高等院校办学规模以及效益的提高是有利的。

（三）合同拨款模式

合同拨款模式是指政府采用一种类似于合同招投标的方式，针对高等院校科研经费与专项经费进行高等教育财政拨款，实行一种专款专用的形式。该模式通过合同的形式将任务的各种指标、研究的相关进度、完成的最终期限以及经费的使用方式和支出结构予以确定，并通过各申请院校需要预期完成的目标等条款来保证专项经费使用的效率与效益。整个过程由实行申请者主要负责，高等院校监督作为保证，体现权、责、利相结合的原则。(www.xing528.com)

合同拨款模式是高等教育拨款模式中一种更倾向于激励性的拨款方法。这种方法不仅限于科研经费方面的拨款，高等院校专项经费的分配也可以采用此种方法，合同拨款的方式可以刺激大学之间产生一定程度的竞争，所以合同拨款的方式既能够对经费的使用效率与质量实现保证，也能够较好地体现大学学术与科研管理自治与发展的自主。由于合同拨款的实行几乎都存在某种形式的评价，因而有助于高等院校保证办学和科研的质量，在一定范围内也得到了普遍的发展与认可。

然而在实践中，合同拨款模式并无法适用于所有的拨款类型，并且它的使用也存在着某些潜在风险，即可能会对高等院校的基础学科与基础研究产生不利的影响，因为基础学科与基础研究往往更需要比较稳定的财政拨款，而合同拨款虽有较强的激励性但稳定性方面不强。同样，在这些基础性的学科和研究需要多个部门与专业进行合作时，往往还会发生这种潜在的风险。除此之外，合同拨款的方式可能会对高等院校的活动行程形成导向性，从而可能会对学科发展与学术创新以及研究成果的及时传播形成一定的副作用，甚至还可能对学术自由设置新的障碍。因此，在运用这一拨款模式时必须十分注意可能会出现的问题与矛盾，并借鉴其他方式的运用加以克服。

（四）间接拨款模式

间接拨款方式，其最主要的一种模式就是教育券模式，即通过教育券这种拨款机制来予以实现。教育券制度是指政府将用于高等教育的财政经费以教育券的形式直接发给学生或家长而非发给学校的一种拨款形式。学生或者家长可以使用教育券以支付所选学校的学费与相关的教育费用。这种模式的实施，其教育经费主要跟着生源走，并不直接针对高等院校进行投入，因此可以增进学校之间的有效竞争，进而使资源配置的效率得以提高，同时也使学校适应市场的能力得以提高。

教育券理论的首次提出是在弗里德曼《经济学和公共利益》一文中。弗里德曼之所以提出教育券理论以及相关制度设计，其主要是针对当时美国公共教育中公立学校系统的质量与效率低下的状况，而这种状况则是由于政府垄断公共教育资源而导致的，因此，其提出要求把市场竞争机制与家长自由选择机制同时引入学校系统，以此来促进美国公共教育质量的提高。弗里德曼认为，实施教育券制度，即政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择政府认可的学校（公立学校或私立学校）就读，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门换取教育经费。^[11]

可以说，教育券模式作为一种间接拨款方式，对于激励高等院校之间的竞争意识，从而促进财政资源的优化配置有其独特的作用。然而，此种模式实施的一个前提便是学生对高等院校存在一种自主选择权，即学生可以根据自己的兴趣爱好以及其他方面的因素对所要就读的高等院校进行选择。在我国这种情况目前是难以实现的，因为我国所实行的高考制度更倾向于一种高等院校对学生的选择。因此，此种模式目前在我国并不具备可适用性。

（五）绩效拨款模式

绩效拨款模式是指首先对高等院校科研绩效的指标及各指标的权重予以确定，再对各高等院校科研的实际情况分别进行相关指标的绩效评估，最后将评价所得出的结果作为对各高等院校进行科研专项经费拨款的依据。公开竞争是高等教育拨款遵循的重要原则之一，因为竞争一方面能够对提高资金的使用效率予以保证，另一方面对于维护竞争者之间的公平予以保证。而绩效拨款这种拨款方式恰恰能对该原则予以充分的遵循，能够对高等院校优秀的办学质量与科技创新活动给予更大的鼓励。

实行绩效拨款模式，其实质就是将竞争的机制真正引入高等教育领域，在尊重高等院校的办学自主权以及自身发展规律与特点的前提下，通过运用市场竞争之手段，使高等院校在教育质量、特色品牌学科专业以及学术声誉方面展开较量，并将高等教育拨款与之挂钩。从而能够鼓励高等院校尽量降低各方面的成本、重视教学质量科研质量，提高高等院校的产出效率，从而提高高等院校的整体价值。而在价值、质量和生产力三者这种密不可分的关系基础上，在保证高等教育质量的不变情况下，要想实现这种低成本高质量的效果，关键便在于绩效指标对于控制资源使用与鼓励创新方面的能力。如此，绩效拨款模式不仅在一定程度上可以解决经费投入不足之矛盾，能够以相对较少的财政资源投入获得较大的高等教育产出。而且还可以对高等院校科技的转化与品牌知名度的提升形成有效地促进作用，更重要的是形成了一套公平、公正、透明、高效的竞争机制，能够培育一种竞争向上的发展氛围，将有限的“稀缺资源”与条件效益相对较好的地方形成对接。除此之外，绩效拨款方法最注重的便是绩效，使得所有的高等院校在绩效面前都是平等的，高等教育拨款的最终依据只取决于绩效。如此，有利于政府对教育资源实现合理分配及有效利用，也有助于实现对大学之发展形成强有力的督促于促进作用。

综合分析种种拨款模式，可谓是各有特色的同时又存在其弊端。整合而言，绩效拨款模式顺应目前国家高等教育拨款制度改革之趋势要求，但也不得不承认绩效拨款的模式也存在其劣势，这便是绩效指标系统的确定是比较复杂的，要想考虑周全是非常不容易的，而且往往在每个绩效因素所占的权重确定上会仁者见仁、智者见智。如果考虑不周全，还可能造成负面影响。因此，科学合理地确定绩效指标系统是极为重要的。构建完善的绩效指标体系，探索建立多参数的高等院校财政拨款公式，必须要对高等院校之间的地区差异、类型差异、层次差异、效益差异，以及在前述差异基础上所产生的成本差异、平均开支水平的区别、学校规模之差别、学生层次之高低、专业及学科机构等因素予以考虑，同时对于高等院校的教员及其结构，行政管理人员、后勤服务人员及其结构等因素也要予以涉及。最后，再将各绩效因子纳入拨款公式当中，根据绩效确定分配资源的比重。