到1938年底，日本侵占了中国土地的1/3，农业生产能力的40%，工业生产能力的92%。此后，化学产品、五金、电器以及其他从沿海输入产品的价格开始突飞猛涨。[15]如1941年12月8日至9日，一日之间，二十支绿飞艇棉纱，每件由10590元激涨至11590元，增加1000元；美亭阴丹布每匹由439元激涨至530元，增加91元；蓝牌金宁丸靛每瓶由130元激涨至165元，增加35元；狮马快靛每件由18166元激涨至23000元，增加4833元，涨风之烈实足惊人。[16]
从全国情况来看，大后方的经济实力远远弱于沦陷区。到1938年底，沦陷区耕地面积362600万公亩，占全国耕地面积的56.8%，抗战区275500万公亩，占43.2%；沦陷区铁路6280公里，占87.4%，抗战区1136公里，占15.3%；沦陷区国内贸易18.77亿美元，占82.4%，抗战区4.01亿美元，占17.6%；国外贸易沦陷区15.5亿美元，占93.9%，抗战区1亿美元，占6.1%；沦陷区人口1.945亿，占45.6%，抗战区2.319亿，占54.4%；纺织纱锭沦陷区491.7万，占92.8%，抗战区38.4万，占7.2%；面粉工业沦陷区74346袋，占94%，抗战区4725袋，占6%。[17]
在大后方经济尚显稚嫩的情况下，1940年日本又加强了对大后方的经济封锁，8月，日军大本营对中国派遣军下达“新形势下的基本任务”：“鉴于重庆物质方面的战力下降，应重视对敌封锁，同时大力获取敌方之重要物资。”[18]
无疑，与日伪及沦陷区经济绝交的政策越来越不合时宜。但对于如何对待与沦陷区的经济联系，国民政府的政策有一个演变的过程。有人回顾道，“我们在这一神圣抗战过程中，初期把‘坚壁清野’政策误用为‘一把火’政策，未将许多城市的物资撤退到后方，白白烧掉，到了武汉会战以后，我们才把这一错误改正。但直到现在，我们对于经济游击战，依然运用得不够”[19]。
此时开始出现对经济绝交政策加以松动的呼声。这种呼声的发出者，据时任军统汉口经济小组长的邓葆光回忆，1940年春，他通过日军、伪军、地方部队、国民党正规军等驻防地区，以沿途所见与亲身经历的事实为据，写了一篇文章。文章拿日本人以战养战掠夺战区物资的策略和国民政府禁止日货进口的政策进行对比，说明我方的经济政策不是抗日，而是帮日本的忙，建议改变禁止日货进口的政策，确立抢购敌区物资、安定后方经济的政策。这篇文章被蒋介石看上了，令财政部设缉私处和货运局两机关，由戴笠负责，搞对日经济作战。戴笠多年想挤进财政部的目的达到了。[20]
目前尚难以找到邓葆光所说的这篇文章，不过可以肯定的是，认为经济绝交政策不合时宜的人不止邓一人。著名学者、行政院政务处处长蒋廷黻就曾公开地表露了类似的想法。据行政院参事陈克文记载，1940年5月1日，“上午院里举行国民月会，处长蒋廷黻做主席，讲战时的经济问题，见解颇深入。惟说到敌货，主张分别种类加以禁止，如系军需品或民生必需品不妨准予入口，理论虽说得通，事实恐怕走不通。闻说他曾以这点意见在中央训练团对学员演讲，大受学员的作难，是不无理由的”[21]。
后来蒋廷黻还把他的讲辞整理成文章公开发表：“我这次走到沿海各地，亲眼见商人冒万险，采运各种必需品来内地，事实上政府代采运者远没有商人采运的那么多。抗战后商人对于抗战的帮助非常大，过去我们读书人因为看不起商人的缘故，总是对商人加以谩骂，说他们为了利咧，发国难财咧，运敌货咧，殊不知一般善良的正当的对抗战有帮助的商人，确是对国家有贡献，我们不能一概以奸商目之。现在敌人加紧封锁我们的时候，我们应该给一般正当商人以鼓励，改变过去的观感，使商人努力于打破敌人的封锁政策，充分获得我们所需的物资。”[22]
与在中央训练团讲演受到责难一样，他的文章发表后，立即引起社会舆论的强烈反弹，有人认为这样做不会有良好效果，反而“在帮助敌人挽救其经济危机”“助长敌人的威力”，因而认为这种主张“实在是太危险了”。[23]
在民意的牵扯之下，蒋介石的表态也是斩钉截铁，“我全国上下应该尽力遏止走私，杜绝仇货，保持资源，不使赍敌，这种对策的重要性，实在不亚于前线的血战”[24]。
不过随着大后方经济形势的恶化，那种敌我在经济上必须一刀两断的舆论慢慢发生变化。据陈克文记叙，仅仅在蒋廷黻在中央训练团受到责难半个月后：
一大批战区经济委员会的主脑人物来院里请见秘书长，请求指示工作方略。有好几个都是熟朋友，他们的任务是对付敌人的经济封锁和封锁敌人的经济，换言之是经济战争。现在这问题的一个重要问题（关键），便是是否敌货一律禁止入口，抑或分别性质，有些可以入口，有些不能入口。这事在半年以前，几乎是不能讨论的，也没有人敢于说出口。现在似乎大家都急于要解答这一点了，怎样去分别性质，怎样去分别禁止，便在这一批主脑人物的身上。我指着我身上紧窄不堪的旧洋服对一位主任委员说，请注意我这一套衣服，大家相视而笑，现在我们的衣料实在太不足了。[25](www.xing528.com)
陈克文的这段记载透露出，调整经济绝交政策在1939年底以前还是不能讨论的，现在则可以了。而他自己在半个月之前还不看好蒋的提议，现在随着物资供应紧张的加剧，则认为需要认真对待这一提议了。
而且尽管面临着反对，还是有人不断建议，“中央对于沦陷区贸易，应于整个的贸易管理机构下成立一个特殊部门，专以管理沦陷区贸易，统制后方与沦陷区间物资之移出入，审察沦陷区口岸之贸易动态，采取各种方法，秘密运输物资，供给我大后方使用。是项机构不仅要组织严密，抑且须运用灵活，尤其须强化贸易情报组织和运输机构，善于利用商业组织及从业人员，以便秘密活动并奖励‘进口走私’”[26]。并认为，“如果运入了我们绝对必需而确实缺少的物品，尤其是偷运敌人购自别国而他们同样必需而缺少的物品，意义却有些两样”[27]。
1940年8月28日，交通部部长张嘉璈与军统局戴笠商拟利用走私路径，增加运输，并为防止流弊，拟设联运稽核处，由军统局推荐一人为副。[28]9月1日，交通部材料司司长李法端视察东南交通情形，发现宁波虽被封锁，东海口走私尚未绝望，估计东南联运处尚有柴油车50辆、国际牌卡车17辆、道奇牌卡车12辆、运输队用车50辆、中国运输公司用车49辆，共计178辆，拟分三段联运：（1）丽水、金华、溪口、义乌；（2）英潭、曲江；（3）老隆、曲江。[29]但这一计划到1941年遇到阻碍。该年4月，浙江宁波、镇海、温州、台州及福建福州、连江、长乐、福清等县相继沦陷，由海口入内地的路线，几乎全部中断。因此1939年11月成立的东南联运处，希望由闽浙等省各口岸输入少量物资，经由公路运至后方的计划，受到打击。[30]
1940年9月9日，行政院秘书处、经济部、财政部贸易委员会及关务署的代表在财政部开会，确定利用走私进行抢购活动的具体办法。各政府单位在规划这项秘密进出口运输时有“若由政府独占办理，势必排斥走私商人，而不明大义之奸商又往往嗾使敌伪加以阻挠”，不如利用走私商人来办理运输反而更能收效的共识。因此，交通部提出在上海、香港等地，派员与走私商人接洽，令其登记接受管理，组织办理特种运输，同时也知会海关缉私单位，使活动不致抵触法令。特种运商从浙闽粤等地沿海输入物品时，由交通部的东南联运处负责接运，若需要武力保卫，亦可请地方军政机关、海关缉查部队或税警团协助。会议后完成一份《办理特种运输各要点》，内容要旨为：政府利用走私路线输入物资，办理“奖励运输”活动，首先调查各地走私机构，由内地及派驻港沪人员进行接洽，选择适任者，再由公路运输总局发给“特种运商”执照。特种运商取得执照后，向公路运输总局填具申请书，并附殷实铺保，即可领取运输凭单进行运输工作，各地驿运机关应优先提供征调运输工具，至海关验关纳税时可优惠处理，并由政府保障其最低利润。如果政府机关化名为商业组织，自行办理进口运输者，仍以商业组织待之，但在申请核发执照时可凭该机关书面证明，免具铺保，所运物资应纳税款，可由公路运输总局代向海关签证先行验放，货到后再付税款。[31]
在紧锣密鼓的秘密研议过程中，国民政府实际上已对与沦陷区经济绝交的政策加以松动，尤其是在1940年6月法国封闭滇越路、7月英国宣布封闭滇缅路3个月以后，重新调整与沦陷区的经济关系势在必行。1940年8月13日，行政院颁行《进出口物品禁运准运项目及办法清表》，在进口方面，下列物品“不问来自何国及来自国内何地，一律准予进口”：（1）米、谷、小麦、杂粮、小麦粉、子饼、杂粮粉；（2）棉花、棉纱、棉布；（3）钢铁及五金材料；（4）机器及工具；（5）交通器材及配件；（6）通信器材及配件；（7）水泥；（8）汽油、柴油、滑物油；（9）医药用品及治疗器材；（10）化学原料；（11）农业除虫药剂；（12）食盐；（13）酒精；（14）麻袋；（15）电工器材及配件；（16）教育文化必需品等。[32]此法令的颁布，标志着国民政府正式承认了从沦陷区输入必需品的合法性，所谓“国内何地”自包括沦陷区在内。这也标志着，物资战的重要性渐大于货币战。
1940年10月，经济部公布“特许进口物品”14类，规定特许进口物品如粮食、棉花、钢铁及五金材料、机器及工具、交通通信器材及其配件、水泥、汽油、医药用品、化学原料、农业除虫药剂、食盐、酒精、麻袋等，“不问来自何国或国内何地，一律准予进口”。同时，对重要物资的输出则严厉禁止，公布“禁止出口物品”10类，包括金银铜铁及其制成品、通货（法币或外币）、米麦豆杂粮、棉花棉纱、食盐、国父遗墨、官署档案、名人原稿以及其他经专案指定禁止出口的物品。[33]
1940年12月，军事委员会颁布《军事委员会运输统制局监察处检查所（站）检定及禁放仇货办法》，明文宣示“可供我抗战利用”的“仇货”可以购运入口。当时认定可以放行的货品种类包括以下数项：（1）粮食品、食盐及麻袋。（2）可作军用服装的一切材料原料及颜料。（3）医药用品及防疫除虫药剂。（4）各种工业所用机器工具零件及金属与化学原料。（5）油料。（6）交通通信各项器材及配件。同时，政府要求“准运之仇货在进口时，须令先向税关缴纳进口税”。在政策的研拟过程中，各方均认为“防止私运和利用私运表面上之性质虽异，实际上之运用则同”。这是因为“开战以来，沿海富庶之区多沦敌手，内地物资显有不敷，应发动大批人力资金，分途至沦陷区设法输入，以裕资源，政府对此等商人，不惟应加保护，且宜加以奖励。现前方关卡重重，查验机关不一，军事情况变化无常，商人适应能力究属有限，亟宜设立统筹机关，以负特种输出输入全责，畅达物资来源”。由此看来，国民政府的态度是在其能掌握的范围之下，将一部分非法走私贸易化为合法，一方面是为缺乏物资的大后方提供军需民用，另一方面则是为了增加税收。[34]
1941年4月，经济部核准公布《奖助钢铁内运暂行办法》，规定经济部钢铁管理委员会办理奖助钢铁材料内运，凡拟购办钢铁材料内运的厂商，须先向该会登记。内运的钢铁材料，凡备用车辆，该会得商请运输机关予以便利，并得转商沿途各有关机关予以协助。同月，经济部公布《经济部平价购销处奖助纱布内运办法》，规定，凡由沿海各口、各战区及接近战区各地贩运棉纱棉布至后方者，须先向经济部平价购销处申请登记。纱布运商自备的交通工具，运输统制局免予征用，并于雇用车船时，尽量予以便利。纱布运商于纱布内运时遇有资金不敷周转，得呈请平价购销处介绍银行低利贷款。[35]
对于这种政策转变，经济部部长翁文灏有明白的说明：“现在查禁敌货的工作，与抗战第一期间略有不同，于抵制敌人侵略之中还带有利用敌货，以助我抗战之意。”[36]
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