市场机制与水价制定in英国的城市水资源管理

4.4.5.1 水权

水权是建立水市场、进行水资源优化配置的基础，英国的水权体系属于滨岸权系，其水权体系可以分为以下几个方面。

1.水的所有权

英国的水资源受英格兰普通法律管辖，在这个制度下，溪流、河流及天然河道中的水不属于私人所有。但是在私有土地范围之内积聚的水或天然降水、用人工方法收集起来的自然排水以及水库中的水可以归私人所有。

2.获得方式

无论是对地表水还是地下水，使用水的权利都归地表水体附近的土地所有者，或归地下含水层的土地所有者。但在下列两种情况下，不需要事前取得许可证便可使用。一是汲取的水量不超过1000加仑^[1]，或是累计抽水量不超过1000加仑时；二是水只用于土地所有者的家庭使用，或提取地表水用于农业或绿化。当土地所有者需要享有使用水的权利时，也可通过许可证的延用、转让而获得。不论要不要许可证，提取水的权力都可以由转让或继承而获得。

3.允许用水的保证、授权和特许权

除了政府所规定的获得使用水的权力外，任何人不得从水资源管理机构管辖范围内的任何水源取水，除非持有水资源管理机构批准的许可证并且按照许可证上的条款进行提水取水活动。

但有些情况例外，如以土地排水为目的或其结果是为土地排水施工，或为了防止对矿井、建筑物造成影响，或为了防止这种操作可能对工程造成危害的活动可以任意排放水；消防灭火，就可以任意提取水源中的水；另外可以依照环境国务大臣的命令做一些特例处理。

在某些特定的情况下，一个用户有权得到优先水权许可证。这样，优先水权许可证就保护了优先得到的权利。优先水权许可证只限于提水用水。

除了优先水权许可证之外，还有用水许可证，这种许可证分为两种：一种是为工程提水用水、贮水以备灌溉时使用；另一种是可以直接提水用水来灌溉又可以为贮水工程提水、用水的两用许可证。

对提取水许可证，贮水工程许可证以及提取水和贮水工程两用的许可证，经持有许可证人的请求，均可由水资源管理机构予以撤销或修改。

4.用水的优先权

英国在水使用的各种用途之间还未做出特别的条款规定用水优先顺序。但是当考虑提取水的许可证而不是优先水权许可证时，必须满足水资源管理部门要求，即必须把副本呈交给在任何拟议的取水地点的职能部门，即航运、港口或水利当局，以及内陆排水管理局。

5.公益用水使用权

(1)民用水。地表水两岸土地的占有者以及地下水资源含水层上面土地的占有者，为其生活和家庭一般用途的目的，可以不受限制地自由用水。法定供水公司向消费者(用户)提供生活用水。

(2)都市用水。都市用水必须以地方当局和供水企业所达成的规则和协议供应相应的水量，收取相应的水费，未达成协议，则由环境国务大臣的裁决决定供水。

(3)农业用水，包括灌溉和牲畜饮用水。用于农业目的，但不是使用地表水进行喷灌时，并非一定需要获得许可证。但用于农业目的，进行喷灌时使用抽取地下水就需要获得许可证。

(4)渔业用水。每一个水资源管理部门都可批准发给任何有资格的申请人以许可证。水资源管理部门可按不同时间定出许可证的不同费用(如捕鱼执照费)。

(5)工业和矿业用水。法定的供水企业，受经过批准的条款的约束，可以在不损害民用水供应的前提下，负责满足工业用户的需要。把工业污水排放到流动的水流中去需经有关水管理部门的许可。

(6)航运用水。所有涨潮落潮的水域以及所有可通航的水域都属于公共航运权利法的管辖之下。地方当局被授予在任何停放场修建停船码头的权力；或授予在水上娱乐场所修建码头的权力；或者由他们经营这些停船码头。在特定的水道中，英国水道管理局控制其航运权。

(7)其他公共用途用水。所有水管理部门和法定供水企业均可以采取可靠措施，保证提供用于娱乐为目的的用水和与之相关的土地用水。(www.xing528.com)

4.4.5.2 水价体系

1.供水费用的构成

英国的供水费用由水资源费和供水系统的服务费用两部分组成。

(1)水资源费。英国1963年《水资源法》除规定取水许可证制度外，还要求取水者付费。从1969年4月开始实施取水收费制度。取水收费包括水资源保护和开发费用，统称为水资源费。取水收费的原则是：收取的费用应能满足提供供水和开发水资源的费用要求；除喷灌取水外，所有取水均根据许可取水量而非实际取水量收费；不同水源，不同季节，不同用途确定不同的收费标准，如国家供水部门用水收费标准比灌溉用水收费标准要高数倍。

(2)供水系统的服务费用。供水系统的服务费用包括供水水费、污水排放费、地面排水费和环境服务费。水务公司向用户收取水费有两种方法：非计量收费和计量收费。非计量收费是按用户财产的可计价值收费，因此也称可计价值法(Rateable Value System)。对于同一供水公司，具有相同可计价值财产的用户支付相同的水费，即不考虑他们的实际用水量。非计量收费主要指居民用户、商业和第三产业用户。计量收费是根据水表计量的用户实际用水量收取水费，包括：①供水水费——根据水表读数直接收取费用，其中还包括抄表费、维修费和例行的水表更新费；②排污费——根据用水量的计量数并扣除10%未返回下水道的水量收取的费用；③地面排水费——根据产业性质、用水量和排水面积收取费用；④环境服务费——按产业可计价值收取的防止污染和水质控制费用。据统计，在水务公司的水费收入中供水水费约占41%，排污收费约占51%，其余收入包括地面排水和环境服务等收入约占8%。计量收费是对用户征收供水及排污费用最合理的方法，目前大多数水务公司对于新增用户均采用计量收费方法，现有法律也规定2000年后将停止使用可计价值法计费。但由于普及计量收费的步伐受到装表计划所涉及的投资费用的制约，因此政府决定延长停止使用可计价值法计费的截止日期，以使水务公司在2000年后仍可使用可计价值法。

2.水价制定

英国是一个发育成熟的市场经济国家，具有较完善的法制体系和法规，水价的确定与供水单位的经济运行目标是直接相关的。1973年《水法》规定供水单位要做到财务收支平衡，并有一定盈余。20世纪80年代中后期又规定逐年减少各水务局外部贷款抵偿财务支出的额度，直至完全不允许各水务局借款，这就要求各水务局必须精打细算，降低成本，节约开支，精简人员，搞好收费与经营。

1989年《水法》出台后，随着水工业的私有化，过去国营公用事业单位的水务局变成了纯企业性的股份公司——水务公司，必须按企业经营方式运作，照顾到包括股东在内的各方面的利益。因此，其经济运行目标就包含了更明显的盈利倾向，即要在满足服务水准的基础上，完成投入产出目标，确保水务公司的投资回报率(据了解，目前英国水务公司的投资回报率约为6%)。鉴于上述情况，英国水价的制定基本上按照市场经济条件下的投入—产出模式运作，基本供水水价大致由两部分构成：一部分是输送水的运行成本；另一部分是固定资产折旧，根据投资回报率和通货膨胀率加成确定。制定水价的基本原则是：

公平原则——对各类用户既无歧视，也无偏向，即对相同体积的供水及排污，计量用户和非计量用户支付相同的水费。

成本原则——征收的水费应反映供水排污的成本。

区别性原则——对不同用途、不同地区及不同标准的用水实行不同的收费结构和水价。

水价制定的具体操作是：供水单位，即提供供水服务的水务公司，有权根据公司及服务对象的情况，按照制定水价的上述基本原则自行制定各自公司的供水价格。水务公司在确定水价后，要公布供水收费计划，提出各供水收费款项和条件，与广大用户和用户服务委员会(Consumer Service Committee)洽谈并征求意见，然后予以实施。尽管水务公司有权自行制定水价，但它们必须服从政府对水价的宏观调控。这一宏观调控权由水务办公室通过设定水价上限来行使，以约束和规范水价，保护用户的合法权益。

3.水价管理及收费方案

(1)水价管理。英国水价一直随物价而变化，因此水务公司每年需对水价上限进行调整，调整的基本公式为：RPI+K+U，这里RPI是零售物价指数；K是为履行正常供水服务功能必须在通货膨胀率以上增加的费用；U是前些年未承兑使用而余留的K值。K值由水务办公室根据通货膨胀变化，并考虑水务公司的投资成本，运行效率及运营利润确定。K值原定每10年审定一次，但执行中发现由于一开始有些因素考虑不足，导致水价上涨过快，用户反应强烈，1991年改为每5年审定修改一次K值，以便于修订和更正某些偏差。1989年水务办公室首次制定水价上限，是建立在资金费用水平的假定基础上，因此1989～1999年的K因子定为5%，即水价以约高于通货膨胀5%的速率上涨，这反映了当时急需改善新系统的投资费用和回收过去欠账的要求。1993年，水务办公室分析表明，水务公司用于供水及排污系统的投资，比在最初制定价格上限时所估计的水平已多出大约1%。于是1994年7月水务办公室对水价上限K因子进行审定后，将1995～2000年的K值降低了114%，以减轻用户对水价上升的压力和抱怨，并从1995年4月1日开始执行，这样将使水费的上涨率降低。1995年水价仅比1994年上涨了317%，略高于相应时期315%的通货膨胀率。水务办公室于1999年进行了第二次水价上限审定，采用的K因子计算公式如下：

K=—P—X+Q±V±S

式中：P为初始的价格下调；X为实际运行效率提高；Q为与改善服务质量和环境保护方面所需增加的投资费用有关；V为考虑供需平衡问题；S为反映服务质量和水平。

显然水务办公室通过设定价格上限对水价进行宏观管理是结合供需双方的利益和市场经济运行情况的，制订价格上限的依据是成本、产出、投资回报以及服务水平。价格上限的设定一方面鼓励水务公司进行改革、降低成本、提高效率；另一方面，限制了水价，保护用户的合法权益。为此水务办公室需要进行成本预测，并每年审查水务公司的利润，这就要求水务公司向它提交年度财务报表，并规定于1月在新的收费年开始之前提交现行收费依据及提出新的价格框架，以便水务办公室及时审定，确保新提出的价格符合批准条件。水务办公室设定的水价上限，只确定了水价上涨的平均值，起到政府对水价的宏观调控，以及约束和规范作用，各水务公司每年在调整水价时，可以(RPI+K+U)为上限，根据各公司的具体情况自行定价，因此各水务公司每年的水价增幅不尽相同。

(2)水务公司收费方案。水务公司年度收费方案包括计量用户收费、非计量用户收费、工业污水处理费、基础设施费、扩容联网费和杂费。

4.4.5.3 市场竞争机制

作为特殊的自然垄断产业，公用事业各系统通常以全覆盖、网络性的管线存在，而这种管线具有专用性，不宜重复建设，单个公共企业一般能比多家竞争企业以更低的成本、更高的效率提供产品和服务。其结果必然是由水务公司一家企业经营某地区整个行业生产和供应链中所有具有垂直关系的业务环节，形成垂直一体化的垄断经营格局。这种地域性的垂直垄断，无论对广大消费者，还是对公用企业自身的发展，都会造成非常有害的影响。

针对这一问题，英国政府对城市公用事业实施了特色鲜明的区域间比较竞争机制，例如自来水产业。在英格兰和威尔士有10个地区性供水公司，在苏格兰则有12个地区性供水公司，英国政府对这些地区性垄断经营企业通过剔除各种环境差异因素，以经营成本较低的企业为基础设计统一价格标尺。这样，那些经营效率较高，成本较低的供水企业就能获得较多的利润，从而促进企业为使其成本低于其他企业的平均成本而开展区域间间接竞争。