美国公路建设：经验与投资政策

(一)美国普通公路投资体制

美国是经济高度发达的国家，目前汽车保有量为2.9亿辆左右，相对于3亿多的人口，几乎平均每人拥有一辆汽车。同时，美国也是路网最发达、设施最完善的国家之一，已形成了干支相连，四通八达的公路网系统。在美国，私人汽车承担了全社会客运量的85%。

“二战”结束以后，美国实施了以州际公路为重点的大规模的交通基础设施建设，形成了庞大的公路交通系统，为20世纪美国经济社会的发展作出了重要的贡献。1956年，根据当时颁布的《联邦道路援助法》、《道路营收法》等，美国联邦政府创立了道路信托基金。此后，该基金成为联邦政府用于公路普通建设的最主要的资金来源。道路信托基金的收入主要来源于联邦燃油税。

联邦政府投资占美国公路建设养护资金的主导地位，一部分由联邦政府承担，其余由州、县等地方政府配套。不同于大多数欧洲国家的预算制，美国公路投资采用的是基金制，即将用户缴纳的税费纳入财政预算并专项安排交通运输领域投资。目前，我国普通公路建设和养护也是采用的这种专项资金模式。

地方所有、联邦资助的分权式模式构建成了美国公路的建设和管理体制，美国境内各州级公路主要由联邦政府负责资助建设，再由各州对建成后的公路实行养护和管理。因此，美国公路建设的主要资金来源是来自于联邦资助，该项资金在整条公路建设资金的来源中的占比约为90%，其余10%来自州政府的资金。除上述政府投入的公益性公路外，也有部分收费公路的存在，而收费公路的建设资金主要来自于民间渠道，同时，也有多元化的融资模式。发行公路建设债券是美国公路融资的传统方式，该项债券主要为地方政府根据公路项目的建设需要而发行，而其购买来源也极为多元化，主要由非银行金融机构(保险、信托公司等)、银行、个人资金和外资等。美国1992年总共发行了264亿美元的运输类债券，而公路债券就占了其中的47%，即124亿美元。该国的多条高速公路均通过发行债券形式获得建设资金，其中以佛罗里达州的奥兰多和加利福尼亚州较多。同时，也有如弗吉尼亚州的杜勒斯国际机场至利斯堡的收费高速公路，通过BOT的方式融资，以全额私人银行及保险公司资金获得总投资约3.24亿美元的全额建设资金，而州政府并未提供任何担保，仅以42.5年的收费经营期作为主要的投资收益保障，且经营期内收费标准不得提高。

1.联邦政府资金来源

联邦政府用于公路的资金来源主要为信托基金，而信托基金主要依赖燃油税收入。目前，汽油税约占道路信托基金总收入的51%。除了传统的汽油外，联邦政府对另外两种汽车燃料——柴油和乙醇汽油所征收的燃油税分别占基金总收入的24%和16%。此外，一般财政、重型货车使用税、货车及拖车营业税以及货车轮胎税等其他公路税费约占道路信托基金总收入的9%。联邦汽油税起征于1932年，当时集中用于州际高速公路建设，随着交通运输行业的快速发展，公路信托基金的使用范围也在逐渐扩大。1966年颁布的高速公路安全法使得州内的和社区之间的道路也能获得资金支持。这项政策对全国路网整体运输能力的提高起到了积极的促进作用。1982年，随着联邦交通规划目标从追求“能力”向注重“可移动性”转变，基金资助的范围进一步扩大到公共交通领域。20世纪90年代初，以联邦资助州际高速公路为核心的发展思路又有所转变，进一步明确了信托基金作为“多运输方式基金”的新角色，逐渐突出了交通运输发展资金分配的柔性化，将补贴范围进一步扩大到铁路、航空等其他设施。目前，汽油税税率为每加仑18.4美分，其中的15.44美分直接划入道路信托基金，其余的2.86美分和0.1美分则分别存入大众公交基金和用于地下管网维护。柴油税税率为每加仑24.4美分，其中的21.44美分直接划入道路信托基金，其余的2.86美分和0.1美分则分别存入大众公交基金和用于地下管网维护。在美国，联邦的燃油税税率是由国会制定的，1993年以来一直没有增加。虽然经常有提议将燃油税与通货膨胀指数挂钩或者将从量计征转变为从价计征，但是立法者们始终未采纳此类建议。

2.州和地方政府资金来源

美国各州政府的道路建设资金来源则相对多元化，而且每个州的筹资方式也各不相同。就全国范围而言，州燃油税仍然是州一级政府公路建设资金的最主要来源。各州的州燃油税税率为每加仑7.5~30美分，个别州的汽车税收入成为了最主要的公路建设资金来源。一些州还征收某种形式的通行费、车辆登记注册费等专项用于公路建设养护；还有一些州通过营业税收入、债券及一般财政预算等安排公路建设，而且各州的道路建设资金的构成比例也相差悬殊。在州以下地方政府层面，来源于公路用户的税费很少，大多数资金来源于一般财政预算以及财产税和营业税等。(www.xing528.com)

在州层面，燃油税税率的提高通常是临时专题处理的，少数州采用“有限的通胀指数挂钩”的做法，即设定在一定时期内税率可提高的上限。

公路建设养护具体工作由州负责，资金由州先垫付。例如佐治亚州交通厅下辖7个公路管理区，建设单位实施完纳入计划的公路建设改造项目后，经州交通厅报联邦公路管理局审定，由财政部将联邦补助资金拨付至州政府。

(二)美国普通公路的借鉴意义

我国从2009年1月1日起实施成品油价格和税费改革，通过提高成品油消费税单位税来替代公路养路费等6项收费，基本体现了通过油耗实现“使用者付费”的公平税费原则，因此与国外的燃油税制度在本质上是一致的。美国现行的较为成熟的公路投资体制对我国的启示主要为以下两个方面:

1.资金来源方面

有必要建立一个定期调整燃油税税率的合理机制，税率的调整应在预期税收总额的前提下，综合考虑通货膨胀、道路等级提升、建设改造实际需求的变化因素；必须认真研究建立省级、市级和县级稳定资金来源的政策机制，用于补充中央补助资金和自身事权的需要；保持高速公路长期稳定的借贷政策，通过发挥中央资金的引导能力，改善资金结构，将公路借贷控制在合理水平；拓宽资金筹措渠道，特别是加大一般财政预算对公路建设和养护的投入力度，可从地方政府土地出让金中提取一定比例或将在车辆保有环节征收的车船税专项用于公路建设；再或者考虑增加轮胎税、重型车辆附加费等新的税(费)种；研究征收里程税。尽管燃油税的短期预测较为乐观，但电动和高效能汽车的逐步普及最终会减少燃料消耗，从而限制了燃油税在我国作为主要公路筹资机制的可持续性。因此，里程税更具有长期的稳定性。

2.资金使用方面

建立一种信息对称的、可预测的和稳定的资金分配机制。燃油税替代6项收费后，交通部门无法了解税收总来源，导致年度计划尤其是五年规划的编制没有一个相对准确的资金来源，影响了规划应具备的前瞻性。因此，建立一个透明的资金分配机制至关重要；研究整合所有公路建设养护资金来源，建立公路基金。整合车购税、燃油税等公路专项资金，首先建立公路基金。随着大部制改革的深入，逐渐扩大基金使用范围，直至覆盖整个综合交通运输领域。深化公路养护管理体制改革。进一步落实各级公路的管理养护事权。国家级公路、省级公路和县、乡村公路分别为中央、省级和市县政府事权，各级政府分别负责筹措养护管理资金。同时，加强资金使用的绩效管理，建立绩效指标，将公路的服务状况、交通条件(安全、拥堵等)作为效果，考核管理计划、项目实施和资金使用等。