高校教育管理：经费投入与支出结构探析

（一）教育投资的经费筹措渠道

教育经费是以货币形式支付的教育费用，包括国家各级政府财政预算中实际用于教育事业的资金、各种社会力量和学生家庭及个人直接用于教育的费用，“是教育教学活动开展和教育事业发展的物质基础”。计划经济体制下，我国教育遵循“政府计划、政府举办、公共财政出资的办学理念，实行的是国家包办的单一体制和纯粹公共财政支出的教育”，教育投资来源渠道单一。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布后，教育投资体制逐渐开始发生深刻变化，目前基本形成以国家财政拨款为主的多渠道教育投资体制。目前我们国家教育投资经费的来源主要有：国家财政性教育经费，含预算内教育经费、教育费附加、企业办学教育经费、校办产业等收入用于教育；社会团体和公民个人办学经费；社会捐资集资办学经费；事业收入，如学费、杂费等收入。表2-1列出了2000年、2005年我国教育经费的来源结构。

表2-1　2000年、2005年我国教育经费的来源结构

从2005年我国教育经费的来源结构来看，财政性教育经费、事业性收入是最为主要的来源渠道。政府财政性教育经费占教育经费总量的61.30%，但是总体而言呈下降趋势；学费杂费等教育事业性收入是第二大教育经费来源渠道，占经费总量的27.79%，且呈明显上升趋势。社会团体和公民个人办学经费是第三个教育经费来源渠道，占经费总量的5.37%，并且呈快速增长的趋势。而社会捐资集资办学经费、企业办学的经费和校办产业的经费所占比重微乎其微。这表明，办学体制改革和对民办学校的支持政策，在一定程度上释放了社会力量投入教育的潜力。同时，非义务教育阶段的教育成本分担机制改革，也对教育经费来源结构的多元化产生了一定的影响。

目前，我国教育经费的来源渠道基本遵循“利益获得”和“能力支付”原则，即教育服务的获益主体承担相应的教育支出，同时，由于教育经费最终来自国民收入，占有国民收入者就应当依照其支付能力分担教育经费支出。政府财政性教育经费依然是最大的承担主体。非义务教育阶段的学费和杂费体现谁受益谁承担的原则。但是由于各个非义务教育阶段的学校如高中和大学等教育机构的收费标准并不统一，且存在暗箱操作的问题，一些高校的学费标准已经远超过了2000年教育部制定的《高等学校收费管理暂行办法》的学费不超过生均教育培养成本的25%的标准，甚至有的高校超过了50%；而个别高中的高额择校费、复读费等现象，让贫困家庭不堪重负，学生可能失去继续求学的机会，教育公平性开始受到挑战。

在西方教育发达国家，社会力量办学和社会捐资等是教育经费的一个重要来源渠道，但是在我国这两个经费筹措渠道所发挥的作用十分有限，社会力量办学的作用还未发挥出来。由于税收减免政策的不到位以及居民富裕程度不高，所以社会捐资和集资办学的积极性还有待进一步发掘。因此，在进一步强化政府财政性教育投入责任的情况下，发掘现有经费筹措渠道的潜力，开辟新的教育经费来源渠道如教育税、开设教育银行、发行教育彩票等，对于拓展教育经费的来源渠道，增加教育经费投入的总量都具有重要作用。

（二）教育经费投入的“三个增长”和“两个比例”分析

“三个增长”“两个比例”是我国教育法律法规对教育经费投入的基本要求，也是衡量各级政府教育经费投入的重要指标。

“三个增长”是《中华人民共和国教育法》第五十五条关于各级人民政府教育经费支出的基本原则，即要求各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。对于教育经费增长的指标，《中华人民共和国教育法》规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”

1993～2007年，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项）从867.76亿元增至8 280.21亿元，预算内教育经费的年平均增长率为19.58%，低于同时期政府财政经常性收入年平均19.73%的增长率，即全国财政预算内教育经费的增长没有超过财政收入的增长。

在有数据可依据的1999～2007年间，在各级普通学校在校生人均教育事业费的增长上，小学、初中、高中、中等职业学校的年增长率分别为22.12%、16.76%、10.41%、12.41%、-0.13%，其中，中等以下教育的生均教育事业费持续快速增长，小学增长得最快，而高等教育人均事业费总体上呈现负增长。

同期，小学、初中、高中及中等职业学校人均预算内公用经费也实现了持续增长，其中，小学人均预算内公用经费增长最快，年均增长33.73%。高等学校人均预算内公用经费的增长形势与教育事业费一致，总体上呈现负增长，年均增长-1.01%。初中、高中和职业中学的学生人均公用经费也分别增长了27.56%、9.88%和10.52%。这与落实高等教育的成本分担原则、强化政府对基础教育尤其是义务教育和中等职业教育的投入责任的发展趋势相符合。

在教师工资和学生人均公用经费增长情况方面，1997～2006年间，教育行业职工平均工资逐年增长，年均增长率为13.17%，高于同期全国职工工资总额10.14%的增长率。扣除物价因素，教育行业职工平均工资年均增长12.24%。2006年，我国各级各类学校教师职工年平均工资收入为21 134元，具体到各级学校内部，初等教育阶段、中等教育阶段和高等教育阶段的教职工年平均工资分别为17 729元、20 979元和34 272元。总的来看，教育行业的平均工资水平始终低于具有可比性的其他几个行业如公共管理和社会组织、卫生和社会保障及社会福利业、文化体育和娱乐行业的从业者的平均工资水平，这三个行业的从业者年平均工资水平分别是22 883元、23898元和26 126元。(www.xing528.com)

“两个比例”是指1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》第四十八条关于国家财政性教育支出比例和各级政府财政支出比例的规定，即：“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，20世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。”“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于百分之十五。”1993～2008年的16年间，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例年均为2.89%。21世纪以来，随着国民经济的发展以及教育事业的改革与发展，我国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例开始大幅增加，到2008年，我国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到3.48%。在这16年间，各级财政支出中教育经费所占比例基本上都稳定在13.5%～16.5%之间。但从2001～2008年，我国各级财政支出中教育经费所占比例分别为14.31%、14.76%、14.68%、14.90%、14.58%、15.18%、16.26%、16.32%，呈现出逐年增长的态势。

“两个比例”是衡量一个国家政府对公共教育事业支持能力和重视程度的重要指标。根据联合国教科文组织的统计，2005年世界各国政府教育经费占国内生产总值的平均比例已经达到4.90%，其中发达国家达到5.50%，发展中国家达到4.70%。在教育经费的政府投入和社会投入比例方面，2003年经济合作与发展组织国家教育总支出占国内生产总值的5.47%，其中，政府投入占4.84%，社会古0.63%。目前，从我国现阶段教育经费投入的整体情况来看，教育经费投入总量得到了大幅度提升，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例也获得极大提升，但我国教育经费的财政投入还需要有较大的增长空间。还需要各级政府优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出的重点领域予以优先保障，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例和各级财政支出中教育经费所占的比例。

（三）“三级教育”经费的投入结构

教育经费投入的分配主要有两个层次：一是国民收入中教育经费支出部分；二是教育经费在教育部门内部的分配，主要表现为教育经费在初等教育、中等教育和高等教育这三级教育之间的具体配置，即教育经费的具体流向。衡量教育经费在三级教育的具体流向的一个国际通用指标是初等教育、中等教育和高等教育这三级教育中生均经费的比例。在世界范围内，人均国民生产总值越低的国家，政府财政性教育经费的支出中高等教育所占的比重越大，即将优先的财政性经费主要投入高等教育阶段，随着人均国民生产总值的提高和国家经济实力的总体提升，财政对初等教育和中等教育的投入将逐渐增大，初等教育和中等教育的经费比例将趋于合理。

在人均国民生产总值500美元以下的国家，初等教育、中等教育和高等教育的经费投入占全部政府财政投入（含职业教育投入）的比例分别为42.9%、28.0%、15.6%。1990年，我国三级教育的投资分别占政府财政投入总量的32.87%、36.22%、24.03%，相比于相同发展阶段的国家，我国高等教育实际投资高于平均水平的51.47%，而对于初等教育的投资水平则低了23.38%。2000年，我国人均国内生产总值达到855美元，仍然属于低收入水平国家，对于初等教育、中等教育和高等教育这三级教育投资比例分别是40.5%、29.0%、17.9%，而我国实际上财政三级教育投资比例为33.14%，35.81%，22.0%。高等教育投资比例仍然比这一发展水平下的国家所对应的比例高出27.37%，相应的初等教育投资比例则低了18.17%。在三级教育经费的生均经费比例上，如果以初等教育生均教育经费为基准，则2000年初等教育、中等教育和高等教育的生均经费比值为1.0∶1.5∶12.7，即初等教育和中等教育的生均经费远低于高等教育的生均经费，高等教育生均经费超过初等教育的生均经费的12倍，这与世界上人均国内生产总值大致相同的国家的平均水平的比例接近。进入21世纪以后，国家不断增大对于基础教育的财政投入，更加合理地在三级教育之间分配教育经费投入。2008年，根据全国教育经费执行情况统计，全国普通小学生均预算内事业费支出为2 757.53元、普通初中生均预算内事业费支出为3 543.25元、普通高中生均预算内事业费支出为3 208.84元、普通高等学校生均预算内事业费支出为7 577.71元，初等教育、中等教育和高等教育的生均经费比值为1∶1.2∶2.8。

经过改革开放以来的快速发展，2008年我国的人均国内生产总值达到2 000美元，进入中下等收入水平国家的行列。而世界上相同发展阶段国家中2007年三级教育经费比值为1∶1.2∶3.9，世界上人均国内生产总值为2 000～5 000美元的中上等收入水平的国家中，初等教育、中等教育和高等教育生均教育经费的比值为1∶1.2∶2.9。这说明，我国三级教育的生均教育经费比值的结构已经超过了中下等收入国家的平均水平而接近中上等收入国家的水平，教育经费在三级教育间的分配结构逐渐趋于合理。

（四）教育经费投入的地区结构

教育经费的地域分布结构是衡量一个国家内部教育发展均衡程度的重要指标。根据我国的行政区域划分，西部地区包括12个省级行政区，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古；中部地区包括8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；东部地区包括11个省级行政区，分别是北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南。从经济发展水平上来说，东部地区、中部地区和西部地区之间存在明显的地域差异。2005年，我国教育经费总量为8 418.84亿元。其中，东部11个省级行政区域的总额为4 571.63亿元，中部8个省级行政区域的总额为2 059.65亿元，西部12个省级行政区域的总额为 1 787.56亿元。东部11个省级行政区域占全国教育经费总量的比例超过一半，达到54.30%；而中部地区、西部地区20个省级行政区的总和共占全国教育经费总量的45.70%（其中，中部占24.46%，西部占21.23%）。我国教育经费投入总量存在显著的地域差异，区域之间教育经费结构不合理，教育经费投入的区域差异直接影响到不同区域生均教育经费水平。2005年东部地区小学生均预算内教育经费为2 440元，而中西部地区小学生均经费只有1 400元，低于东部地区1 000元以上；东部地区初中生均经费为3 070元，但中西部地区初中生均经费只有1 670元，比东部地区低1 400元。以2005年生均预算内教育经费最低的河南省与最高的上海市比较，上海市普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6 680.22元和1 664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元，只有上海市的1/10和1/38；上海市初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6 831.40元和1 939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元，该两项指标河南省仅为上海市的1/9和1/26，可见地区差距之悬殊。不同地区义务教育财政资源分布的不均衡导致了在中小学校舍、教学设备等方面均存在着巨大的差距。因此，应当调整教育经费投入的地区结构，加大中央对中西部地区的财政转移支付力度，实现各地区之间教育经费投入的大体均衡，促进中部、西部和东部地区教育的协调发展。

（五）教育经费支出的项目结构

我国的教育经费支出项目由两部分构成：一是教育事业费，包括支付给教师的工资待遇、社会福利和社会保障费用等人员经费，同时包括学校开展各项工作所支出的公务费、业务费以及各项办公费用等公用经费。二是基建经费，主要是指学校的固定资产的建造和安装、固定资产的购置以及与此相联系的其他工作过程中所支付的费用。表2-2列出了2001年和2005年我国教育经费支出的项目结构。

表2-2　我国教育经费支出的项目结构

总体而言，随着教育经费投入的力度增大，进入21世纪以来我国的教育事业费和基建经费都有了大幅度的增加。从支出结构可以看出，教育事业费占教育经费投入的比例约为9成，而基建费用则为1成。而在教育事业费内部，2005年人员经费占到54.46%，公用经费占到36.56%。可以看出，我国的教育经费中人员经费的比例超过一半，而公用经费和基建经费支出比例偏低。教育经费支出的项目结构反映出了两个问题：一是教育经费短缺，保教师工资、保学校运转依然是当前我国教育经费支出的重中之重；二是经费总量仍需提高，并急需优化教育经费的支出项目结构，提高教育经费的使用效率。