跨世纪节水行动：国内外水价对比

1.3.1　水价管理体制的比较

水价管理体制与水资源管理体制是密不可分的。从水资源管理体制来看，我国水资源实行统一管理与分级管理相结合的模式与世界各国是基本一致的。如美国的水资源开发利用及管理，由联邦政府、州政府及地方机构三级负责，各级的管理权限十分明确。法国的水资源管理分为国家级、流域级、地区级、地方级和国际级五级，各级在遵循统一公允的原则基础上，行使其管理权限并履行相应的义务。英国有国家级的定价机构，水管理机构大部分为上市公司。

水价管理权限与水管理权限的一致性，使世界各国的水价管理在统一政策、宏观控制、分级管理上呈现出许多相似之处。如加拿大联邦政府只对其直接管辖的地区和工程负责，直接制定这些地区和工程的水价标准，除此之外，水价主要由各省和地方政府负责制定和实施。联邦政府在其中起宏观指导作用。法国水价的制定是在国家宏观指导下，通过各流域委员会与用水户协商，确定水费和污染税费的标准，并由各流域委员会的供水管理执行机构——水务局负责实施。英国水价的制定框架为由联邦政府设定一个水价上限进行宏观控制，各水务管理机构根据各自的供水成本及供水管理目标制定具体的水价标准。我国水利工程供水水价实行政府定价原则，国家、省、市、县各自根据对水利工程的管理权限，行使自己的水价制定、管理和执行的权力和义务，总体实行统一政策、统一定价原则、分级管理的水价管理体制和模式。

1.3.2　水价形成和运行机制的比较

世界各国由于经济发展水平不同和水资源条件的差异，水价的形成和运行机制不尽相同，各有特点。

在美国，随着供、用水矛盾日趋尖锐，水价问题越来越受到决策者的重视。就水价研究的理论成果而言，美国的水价形成机制包括服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、增量成本定价以及市场需求定价等。各种不同的水价形成机制反映对水商品生产社会属性的不同认识以及水价管理目标的不同。但无论哪种水价机制，都没有考虑水资源本身的价值，仅以供水生产过程中的储存、调节、输送和处理费用作为确定水价的依据。正因为如此，美国普遍采用的水价形成机制还是服务成本定价法，其水价制定的总的原则是：供水单位不以盈利为目的，但强调必须保证水利工程投资的回收和工程的运行、维护、管理以及更新改造所需的开支。

英国作为一个市场经济发育成熟的国家，其水价的形成机制及水价标准的确定与供水单位的经济运行目标是直接相关的。总体来说，英国的水价形成机制主要是水资源价值加服务成本定价机制，具体为水价包括为取得水资源使用权必须付出的代价以及供水系统的全部服务成本两大部分。前者称为水资源费，不仅包括水资源法规定的取水付费部分，还包括对水资源实施开发和保护应分摊的前期费用；后者称为供水系统服务成本，包括供水成本、排污成本，地面排水和环境服务费用。随着水工业私有化，供水企业的经营运行目标包含了更明显的盈利倾向，其水价形成机制进一步演化为水资源价值、服务成本与合理投资回报加成的模式。英国水价的运行机制在遵循公平原则，成本原则，区别性原则的基础上，供水单位有权根据公司及服务对象的情况，确定本公司的供水价格，然后制定基于该供水价格的供水收费计划，提出各供水收费款项和条件，并予以公布，与广大用户和用户服务委员会洽谈，然后予以实施。各供水单位的水价必须服从政府对水价的宏观调控，通过设定水价上限约束和规范水价，保护用户的合法权益。

在法国，公共供水服务和污水处理业被纳入工业商业范畴，实行企业化管理。在此前提下，水价的形成机制遵循供水单位要能达到收支平衡，并按用户相应责任和享受权益与服务来定价收费的原则。水价形成机制主要为边际成本定价，即将水价与水资源开发总目标联系起来，用发展的眼光和动态的观点，考虑增供水量及提高水质标准的边际成本，以此作为确定当前水价的依据。边际成本包括工程建设资金的偿还、贷款利息、运行管理费、维修费和供水设备的更新改造费用等。法国供水业作为企业，除必须保证供水成本的回收，一般都有盈余，私营公司还追求利润。从用户的角度，法国的水价包括供水水费和水税两大部分，供水水费即对应供水企业的水价，水税则是为弥补水资源开发计划，防污染计划和改进水质计划的开支，包括流域机构的科研经费和日常业务费用，而向用水户征收的税款。法国水价的运行机制主要体现在供、用水的双方的对话方式及水价听证会制度，法国十分重视用水户对水价管理的共同参与和民主管理，水价运行和调整的过程是透明的，调价的条件、原因、资金用途、扩大投资和维修、更新、改造的计划，都让用户及时了解并充分监督。用户对服务和收费提出的投诉能及时得到解决并反馈，各级政府及供水机构都能充分尊重用水户协会的要求和意见。

加拿大联邦水政策中，提出水价定价的基本原则为：在考虑到水资源开发利用的可持续发展原则基础上，将水的综合成本和用户的支付能力与愿望综合考虑，最大程度地谋求用户的理解与合作。水价形成机制是以水资源开发利用成本，水处理及污水处理成本等构成的完全成本作为水价确定的依据，没有包括供水利润和税金。加拿大水价运行机制是与其国内经济模式紧密相关的。加拿大国内经济属市场经济与公共需要两者混合的经济，这种经济模式的主要特征是政府的宏观调控作用比较大，国有经济成分比重大。反映在水价政策上，即是依靠政府补贴维持低价，充分的供水，水价的制定，运行和调整基本上由当地政府及有关部门根据当地实际情况因地制宜地予以确定。这种水价运行机制与水价补偿制度相辅相成，保证了供水生产的正常进行。加拿大的水价补偿制度历来明确地位，长期以来水工业依靠政府补贴维持供水生产，使用水户能够享受由政府补贴的低水价。水价运行机制严密、科学，通过用水户与供水单位签订合同，明确法律责任，经济关系，保证水价的顺利实施。

《中华人民共和国水法》规定的水价定价基本原则为：“补偿成本，合理收益，优质优价，公平负担”，以此为指导，水价的形成机制是成本、利润、税金加总定价机制。我国现行的水价机制中，强调水利工程供水成本对水价定价的基础作用，且这种成本只是用户用水之前的供水服务成本，不包括用后回收、储存和处理成本。近年来在全国范围内广泛开展的水权、水价、水市场问题讨论，以及基于资源水利观点而提出的水价内涵，在理论研究界提出了由资源水价、工程水价和环境水价三部门加总的水价形成新机制。这种新的水价形成机制不仅着眼于供水生产的服务成本，而且考虑资源价值及供水服务预后处理对水价的影响，因而具有更加科学的内涵和更全面的表达方式。但这种新的水价机制目前还没有纳入与水价有关的法律中，因而在水价实践中没有得到推广应用。我国现行的水价运行和调节机制总体来说是政府定价机制，具体地说就是实行统一政策，统一定价原则，分级管理、政府定价的运行和调节机制。这种运行和调节机制往往不能及时反映经济发展及水市场变化对水价变化的客观要求，使水价的运行缺乏灵活性和敏感度。(www.xing528.com)

通过以上对西方各国及我国水价机制分析，可以看出，西方水价机制中，市场观念更加明确，普遍重视水环境保护，将污水处理费纳入水价定价基础中。各国水价形成机制虽不尽相同，但可持续发展观念在水价政策中的体现比我国更加明确和强烈，水价的制定、运行和调节机制体现了政府宏观控制与供水单位自主决策相结合的管理理念，比我国完全的政府定价机制具有更好的灵活性和市场经济调节作用。

1.3.3　水价执行及水费收缴的比较

以欧美为代表的西方各国，其水价的执行通常都有较完善的法律、法规保障体系，签订长期大用户的用水合同是较普遍的做法，水价执行过程透明，且表现出较强的计划性。如法国在决定投资建设水工程时，首先考虑的是如何收回投资成本和利息，于是，投资者就先同供水公司和用户（代表）等协商提出一个拟定水价，用户同意接受才开工，工程竣工后，经过详细核算调整价格，最后以工程投资方，供水公司和用户三方共同签署合同的方式确定下来，使水价的执行和水费的收缴有了合法的保障。

西方各国在水价执行及水费收缴过程中，供水单位的经济运行、财务收支状况、投资利润水平、运营盈亏状况等都是高度透明的。在英美两国，供水单位的所有财务信息除了要向主管部门上报外，还要向社会用户公布。向用户收费的账单非常详细和明了，包括每一项收费细目的用途，以及扩大投资的计划和说明，便于用户了解和监督。西方国家水价执行过程中，重视用水户的参与。水价执行过程中的计划性还体现在长期规划与短期调整的有机统一，以英国为例，水价通常是五年一规划，年年可调整，调整的主要依据一方面是市场需求和宏观经济运行状况（如通货膨胀），另一方面是供水单位投资变化引起的供水生产成本的变动。在水价调整过程中，注意充分听取用户的意见。

水价执行与水费收缴方式问题中，还有一个重要的问题是水价结构和计费模式问题。从欧美国家的水价格结构来看，各国都根据水资源开发利用条件和经济发展水平，选择适合自己国家的水价结构。在加拿大，基于境内水资源较为丰沛但各地经济发展水平和水资源分布不均衡的特点，全国各地因地制宜地采用不同的水价结构和计费模式，概括起来有统一水价、累退水价、固定水价和累进水价四种结构和模式。其中统一水价是一种与用水量多少无关的水价结构和计费模式；累退水价则是一种用水量越多，单位水价越低的模式；固定水价是一种单位水价不随用水量多少而变化的模式；还有累进水价则是指随着用水量增多，水价分阶段递增累进的模式。法国水价一般根据水源状况、污染程度、供水时间和水质要求等，分别采用差别水价，如枯水期水价标准通常约为其他时间水价的两倍。另外，西方不少国家的水价实行固定费用加计量水价的两部制水价，固定费用根据用水户的供水及排污服务管道的规模大小分级确定，大工业用水户或水商品的批发部门还可以提供其供水合同所规定的水量分摊蓄水工程的费用。在水价结构和计费方式上，我国水价大都实行单一的以量计收制，不分用水量多少，不反映供水保证率的差异，更不体现水量丰、枯的区别，水价固定不变。这一单一死板的水价结构和计费方式，使我国水价普遍缺乏弹性，不仅影响了水利供水部门的财务收入，也严重制约了价格作为经济杠杆作用的发挥。近年来在少部分地区和个别工段开展的两部制水价试点工作，对我国深化水价改革具有不可估量的作用。

我国水价执行情况和水费收缴方式与西方国家相比，还存在较大差距。从源头来说，全国范围内还没有实现水资源的统一管理，“多龙管水”与分部门管水的状况仍较严重地存在并影响着水行业的改革和发展，水利部门、建设部门和环保部门各自为政，使水价政策政出多门，无法统一，削弱了水价政策的权威性和宏观调控能力。在水价执行过程中，存在的主要问题是调整机制不健全，通常表现为静态水价，滞后的成本核算和对宏观经济运行状况不敏感，导致水价严重偏离水资源价值，甚至远低于供水生产成本。同时，我国水价大部分实行区域水价，水价执行中一般没有完善的供用水合同，有些地区甚至连用水计量条件都不完善，使水价执行和水费收缴工作缺乏可靠的法律保障。

1.3.4　水价管理的比较

水商品使用的广泛性以及水市场经营条件的不完备性，使世界各国对水价的管理都高度重视。即使在市场经济高度发达的西方各国，水价也不是纯粹由市场调节和企业定价的个别行为，而是在政府宏观调控下，通过财务核算，民主对话和社会监督等多种手段的制约，由各国特有的水价机制进行合理定价。如英国水价具体是由各水务公司根据其生产运行情况，按照规定的供水收费款项和条件，通过对话和洽谈取得用水户的理解，最后由水务公司自行决定，但水务公司决定的水价必须服从政府的宏观调控。这一宏观调控的具体实施则是由代表联邦政府的水务办公室设定的水价上限（Water Price Limit）来实现，达到政府约束和规范水价，保护用水户合法权益的目的。其他西方经济发达国家对水价的宏观调控尽管具体方式不同，但总体表现出来的是政府宏观调控与市场调节，政府管理与供水企业独立定价相结合的水价管理模式。我国水价的制定则更强烈地表达出政府管理价格的特征，水价由政府统一制定，具体为国务院统一制定水价办法，确定价格核定原则，价格标准则按分级管理的原则确定，其中跨省、自治区、直辖市的大型供水工程和中央直属水利工程的水价标准，由国务院物价主管部门和水行政主管部门负责审批，其他工程的水价由地方各级政府及其所属的物价和水行政主管部门负责审批。

比较我国水价管理与西方经济发达国家的水价管理，共同之处是水价管理中政府都发挥着重要的宏观调控作用，对规范水价、限制水利供水单位的盈利水平、促进工程建设成本和生产运营成本的合理性和透明度都起到了非常重要作用，体现了政府对关系千家万户和国计民生的水商品价格的高度重视。但西方经济发达国家政府在水价管理中的作用机制有很大不同，突出体现在西方国家政府对水价实行宏观调控式管理，而不直接参与水价的定价工作。定价工作由供水单位（企业）根据政府规定的成本项目和盈利上限水平，以及本企业的生产经营水平进行确定，并由社会公众监督执行。而我国政府在水价管理中，不仅负责水价政策、方针的制定，还负责具体水价定价的审批工作，在水价的定价中也发挥着决定性的作用，使我国的水价直接表现为完全意义的政府定价。同时导致了理论水价与实际水价脱节，水价政策与水价实践脱节等多重问题。这里的理论水价是指按照现行的水价政策框架，由水利供水生产单位经过严格的财务核算而计算确定的水价，实际水价则是供水生产经营单位向用水户收取的水价。我国现行水价往往存在实际水价大大低于理论水价的状况，导致这种不合理状况的根本原因，在于实际执行的水价是由政府有关部门审批决定的（一般称为决策水价），而水价审批决策既缺乏严密科学的定量评价体系，又缺乏有效的监督机制和监管体系。