水价性质与内涵：跨世纪节水行动研究成果

2.1.1　水价的性质

在认识到水利工程供水的商品属性的前提下，水价的本质即突出表现为商品水的交换价格，即是供水者的劳动价值与用水者的经济利益关系的具体体现。正如恩格斯所指出的：“经济学所研究的不是物，而人和人之间的关系，可是这些关系总是同物结合着，并且作为物出现”。列宁也指出：“商品的交换表示通过市场来实现的各个生产者之间的关系。货币表明这一联系更加紧密，已经把各个生产者的全部经济生活不可分割地联合成一个经济整体了。”这就意味着水价是商品水交换关系的体现，是社会各生产部门分工协作，劳动者之间平等互利的经济利益关系的直接体现。

价格是商品经济的产物，充当着经济调节手段和商品交换手段的角色，水价同样如此。当水价真实地反映商品水生产成本及水市场的供求关系时，水价不仅能够起到调节供水者与用水者经济利益，发挥调节收入分配的职能，实现商品水买卖双方的经济收入的再分配；而且通过调节收入分配，引导商品水的消费，从而起到促进节约用水，调整产业结构的作用。

就我国水价理论研究和实践结果来看，要正确理解水价的本质，就是要弄清楚水价到底是商品价格，还是属政府行为的行政事业性收费，或是资源性税收行为。在讨论水利工程供水的商品属性后再来讨论水价的性质，本来应该是不言而喻的问题。但是，在我国的水价实践中，由于缺乏必要的理论指导，加上水利行业长期以来不重视经营收费，存在较严重的等、靠、要的思想，导致我国的水利工程有偿供水以“行政事业性收费”拉开序幕，而后出台的水资源费政策及水利工程供水转为经营性收费等相关政策，人为地造成了水价性质的混淆不清，要对水价性质重新澄清，必须从如下几个方面着手。

（1）水价是价不是费。水利工程供水生产的产品——工程水是商品，而水价是用水者使用工程水而向供水者所支付的代价，也即是商品交换时的价值度量，毫无疑问水价是商品价格。然而，新中国成立以后，我国水价政策的发展，经历了一个漫长的认识和逐步深化的过程。1965年水利电力部制定的《水利工程水费征收、使用和管理办法》，1985年水利部颁布试行的SDI39—85《水利经济计算规范》、1985年7月国务院国发[1985]94号文发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》等水价政策和法规，对推动水利工程供水由无偿供水向有偿供水转变起到了重要的作用。但是，这些水费文件无一例外地都将水利工程水费定性为行政事业性收费，造成了人为的水价、水费概念的混乱，随着近年来对水价问题的深入研究，从理论上对水价的性质正本清源，凸现水价作为商品水的交换价格的本质。1997年颁布的《水利产业政策》，第一次以规范性文件明确水价作为经营性产品的定价原则，而在此之前国家计委公布的国家商品价格管理目录中，水价已经榜上有名，预示着高层价格管理部门决心将水价纳入商品价格管理范畴。2000年7月财政部、国家计委、农业部《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》（财规[2000]10号）明确要求，水利工程水费必须由行政事业性收费转为经营性收费。2003年国家发改委、水利部联合发布4号令《水利工程供水价格管理办法》，标志着水利工程水价作为商品价格管理在实践中取得了重大的进展。

“水价是价不是费”，是建立在水利工程供水是商品的理论基础上，要使这一论点在实践中真正得到体现，首先必须以国家及水利行业规范性文件作保障，其次必须以政府价格主管部门及其他相关部门的支持为依托，最后还必须依靠水利部门长期不懈的努力，理论上正本清源，实践中坚决贯彻，才是真正体现水价本质，发挥水价的价格杠杆作用的根本出路。

（2）水价与水资源费的关系。水资源费是基于《中华人民共和国水法》规定的水资源属于国家所有的法律规定。国家为了有效地体现自己的所有权和对水资源进行保护、监测、勘测和管理，使其持续地处于平衡和稳定状态，向水资源使用者征收一定的费用，称为水资源费。可见，水资源费是所有者（国家）按照自然资源有偿使用原则向使用者收取的有偿使用费，其产生的基础是水资源所有权与使用权的分离。按其实质来说，水资源费是属于税的性质，是资源地租；另一方面，水资源费又具有补偿国家对水资源进行保护、监测、勘测和管理所付出的劳动消耗和物质消耗的特性，水资源费由水行政主管部门代表国家向使用者收取，其管理实行专款专用，这些特点使水资源费又具有了费（即行政事业性收费）的属性。因而可以认为水资源费具有税和费的双重性质，但无论如何与商品价格是不同的概念。

水价和水资源费的关系既有相同点，又有不同点。相同点在于水价与水资源费的承担者都是水资源使用者，而且在一定程度或意义上，水资源费与水价都具有促进节约用水、促进水资源优化配置的经济杠杆作用。不同点表现在：首先，前者是商品交换的价值尺度，后者属政府的行政管理措施；其次，水资源费是水利工程供水生产成本的重要组成部分，在完全成本价格模式中，水资源费亦是水价的重要组成部分；再次，水资源费是国家依据其对水资源的所有权，按照有关政策、法律制定并强制执行，而水价是在供水成本核算基础上，由物价部门和水行政主管部门根据实际情况共同制定。

可见，水价与水资源费是既有一定联系，又有明显区别的两个不同概念。近年来，随着水权、水价、水市场讨论的深入，水价的内涵和外延都出现了一定的拓展。最具代表性的观点是水利部部长汪恕诚在2000年全国水利学会年会上提出的水价包括资源水价、工程水价和环境水价三个组成部分，其中资源水价对应前面讨论的水资源费，工程水价对应前面所提的供水水价（但不含水资源费），而环境水价则是指用水户排出污水后为污染治理和水环境保护所需付出的代价，具体表现一般为污水处理费。这种大水价的观念在理论上是科学合理的。西方发达国家的水价一般都包含污水处理费，我国的水利改革方向也必然是统一的大水价模式。但在现阶段，还必须在概念上明确水资源费、水价的内涵及作用，弄清两者之间的关系，这对于指导当前的水价改革具有重要的实践意义。

（3）水利工程水费是经营性收费。2000年7月国家财政部、国家计委、农业部委联合发文（财规[2000]10号）明确要求水利工程水费由行政事业性收费转变为经营性收费，这是我国水价改革在实践中的重大突破，从观念上实现了水利工程供水生产单位将供水生产真正作为经营性行为的根本转变。我国的水利工程水费长期作为行政事业性收费有其深刻的历史背景，究其客观原因，主要有：

1）无偿供水的传统习惯，掩盖了水利工程供水生产的产业特性。长期以来，我国水利工程的建设资金由财政包揽，运行费用也基本由政府承担，水利工程供水作为社会公益事业，供水生产部门实行无偿供水，用水单位和个人长期享受“大锅水”、“福利水”。造成社会对水利工程水费存在不理解、不接受甚至抵触等不利于水利工程供水收费的情况，导致水利工程水费政策长期没有落到实处，1978年以前基本处于无偿供水（少数地区象征性地收取一点水费）状态。而这一期间，我国出台的水费政策也是基于水利部门是政府部门、供水是服务的思路，没有认识到供水生产的特性，更没有认识到工程水的商品属性。

2）水利工程水费是在理论储备不足的条件下实施的。在水利工程实行无偿供水的漫长过程中，水利工程水费的理论研究也基本处于真空状态，社会普遍认同水利工程供水的社会公益性质，而忽略了它的产业经营特性。水利行业内部习惯行政性收费行为，对经营收费存在畏难情绪。水利工程的建设资金和运行管理费用向国家、政府申请，“等、靠、要”的思想严重，导致社会和水利行业内部对水价及水利工程水费的性质、水价的形成机制、水价的制定和审批程序等都缺乏较深入的理论研究，国家和水利行业出台的水价政策都是基于水利部门是政府的水行业行政主管部门、水费是政府部门的行政事业性收费的基本思路。国发[1985]94号文发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》为水利部门提供了可操作的收取水费的法定依据，这一办法所规定的实行分类水费以及各类水费核定原则都是符合当时历史条件的，但将水费定性为行政事业性收费却存在明显的历史局限性的概念错误。

3）水费作为行政事业性收费是在水利行业经营观念淡薄、管理手段落后的特殊情况下的有效措施。水利行业由于历史原因，长期存在重建设、轻管理，重服务、轻经营的思想。从无偿供水到有偿供水，水利行业在思想观念上还没有实现由社会公益事业向产业经营管理的转变，对供水生产经营的条件、经营的手段和经营的方法缺乏了解和掌握。或者说，在水利工程实行有偿供水的起步阶段，水费作为经营性收费无论是思想观念还是客观条件都准备不足，而水费作为行政事业性收费则简化了程序，对尽快推进水利工程有偿供水的发展起到了积极的作用。

4）从提高水资源使用率的角度必须明确水费的经营性收费本质。我国水利工程供水从无偿供水发展到按行政事业性收费收取水费，对水资源合理配置和有效利用起到了一定的推动作用。但在市场经济不断发展的条件下，作为行政事业性收费的水费作用的范围和空间越来越小，而价格的经济杠杆作用越来越显著。正本清源，还水费以经营性收费的本来面目，使水价发挥调节水资源供需矛盾、促进水资源高效利用的作用，正是将水费由行政事业性收费转变为经营性收费的客观要求。(www.xing528.com)

随着水商品观念的逐步深入人心，水价是水商品的交换价格的本质也逐步被理论界和社会各界所认识，在水商品价格理论研究结论逐步一致的基础上，国家和水利部门于1997年后出台的水价相关政策，逐步明确了水利工程水费的经营性收费属性，使水价和水利工程水费从根本上澄清了一些错误的观点和认识，使水利工程供水生产真正走上按经济规律办事、按经营性生产管理、按市场经济原则运作的健康发展道路。

2.1.2　水价的内涵

水价作为商品水的交换价格，从价格学的范畴来说，其内涵应是包括水源、输水生产体系以及配水工程体系在内的全部物化劳动和活劳动消耗的价值体现，以及获得生产部门所必须的社会平均利润。然而，由于水利工程供水生产的固有特点，以及受传统观念的影响，水价的内涵至今仍存在一些模糊的认识。从资源科学、经济学以及价格学的基本原理出发，可以对水价的内涵进行如下界定。

（1）成本水价的涵义。对任何商品生产而言，生产成本都是价格的基础。我国现行与水价有关的法规和政策，都强调按成本或成本加利润确定水利工程供水水价。然而由于水商品使用的普遍性和影响的广泛性，在水价实践中，以成本为基础的水价存在三个层次的内涵：

第一层次为不回收固定资产投资（特别是国家投资部分），不支付贷款利息，只维持工程（或项目）简单的运行维护及管理的补贴水价。这一层次的水价在经济欠发达地区以及农业水价政策中较为常见。

第二层次为考虑在偿还固定资产投资、支付利息和提取折旧以后，计入工程（或项目）的运行维护及管理费用，但不考虑固定资产的重估及物价上涨的影响，即实现简单再生产以后的水价。目前我国水价实践中强调的完全成本水价即是这种水价涵义。

第三层次为工程（或项目）按照还本、付息、提折要求，考虑维持原工程（或项目）运行管理的客观需要，并计入供水生产投资利润，通过提高管理水平，降低生产成本，获取供水生产的垄断利润，使供水生产部门依托供水生产服务，实现扩大再生产或滚动发展，综合开发的目标。第三层次涵义的水价只能在少数经济发达地区及个别水价形成机制和调整机制健全、科学的水利供水工程中才能实现。

（2）分环节水价的涵义。从水价理论研究和水价实践的客观要求出发，都必须对分环节水价的涵义进行澄清和界定。一般来说，水利供水工程是一个由水源工程、输水系统及配水工程组成的工程体系。各部分工程互为条件，不可分割，完整的供水成本核算应该是以供水系统总成本核算为基础，终端用水户的水价应该涵盖以上各部分成本、费用及资金收益。但是，由于水利工程自身的特点，供水生产的各个部分之间又具有一定的独立性，还由于供水管理体制等方面的缺陷，水价实践中经常碰到必须确定某一生产部门的供水水价问题。以黄河下游引黄灌区为例，由于工程管理体制不同，一般对水源工程及灌区输、配水工程分别制定水价标准，一般称为枢纽水价和灌区水价。另外，从理论上讲，水价标准与用水计量点关系密切，当确定水利工程水费征收计量点为支渠口门或斗渠口门时，尽管供水总成本为包含全部取水、输水，配水工程的生产资料消耗，但由于存在输水损失，不同计量点的水量是不同的，从而导致单位供水成本的不同，进而影响水价的制定。

分环节水价突出表现在因商品水生产流程的割裂或人为分割而导致不同的水价。以水利工程取水—输水—自来水厂取水—制水配水—工业和城镇居民用水为例，整个商品水的生产和流通经过多个环节，各个环节都可制定自己的水价，从而形成水源枢纽水价、水利工程供水水价、自来水出厂水价和最终用户水价。从生产流程的上游到下游，水价随生产成本的增加而不断提高，且相邻的上一环节水价为下一环节水价的基本组成部分（计算原水费的依据）。可见，分环节水价反映商品水生产流程中不同阶段的水价及变化情况。在水价实践中，由于用水计量条件的限制，分环节水价有时也具体表现为随水量计量点变化而变化的水价标准及分级情况。

（3）基于资源水利观点的水价涵义。资源水利的观点，不仅在于突出加强水利工程管理，最大限度地发挥水利工程效益，还强调资源的自然特性和经济特性，强调不仅需对资源的耗费进行必要的经济补偿，而且需对资源浪费行为实施惩罚，对资源污染进行治理。基于这种观点，近年来我国水利行业广泛开展讨论的完整水价构成及涵义，简单概括即为水价包括资源水价、工程水价和环境水价三部分，其中第一部分为对水资源耗费（或水资源使用权转让）的经济补偿，第二部分是对商品水生产成本及合理利润的反映，第三部分则是对因用水造成的水污染和水环境破坏进行恢复所必须支付的代价。基于资源水利观点的水价，涵盖了完全成本水价，还向源头及末端进行了延伸，使商品水生产过程扩大为从获得资源使用权至进行水资源用后的治理和恢复的全过程。

（4）面向可持续发展的水价涵义。水资源一方面作为自然资源，与自然界的生态环境有着天然的渊源，是与阳光、空气同等重要的无法替代的资源，是自然生态赖以生存发展的生命要素和自然环境的重要因子；另一方面，水资源又是发展国民经济的重要物质资源，水资源的数量和质量保障是社会经济可持续发展的基本条件。这种保障能力不仅要求水资源的数量和质量满足当代人的需要，而且要求水资源具有潜在的价值和能力，可供进一步开发利用，不断满足后代人的生产、生活发展的需要。水资源可持续发展观就是要求水资源的开发利用能够获得最大的经济效益、社会效益、生态效益和综合效益，满足社会经济持续发展和人民生活水平日益提高对水量和水质的要求，同时不超过水循环中每年可更新和恢复的水资源量，维护水资源的水文、生物和化学等方面的自然功能，始终保持在水环境承载能力的限度内调整人类活动，使得国民经济与社会发展同水资源发展相协调。

面向可持续发展的水价是一种促进水资源可持续开发利用的新水价体系，这种新型水价引导人们在开发利用水资源时，全面追求经济、资源与环境的协调发展，不仅考虑当代人的利益，还必须兼顾后代人的需求。面向可持续发展的水价全面考虑了水资源代际均衡转移补偿，水资源开发利用成本以及因水资源开发利用对环境造成的损失补偿等费用。