中国PPP模式内涵与实践

中国PPP（Public-Private Partnership，PPP）模式特指政府与社会资本建立的长期合作关系。政府和社会资本遵照合同、平等参与、公开透明，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，政府简政放权，牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，更好地实现政府职能转变。政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

中国PPP 模式内涵框图

（1）PPP适用范围。

政府负有责任并提供适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。项目具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。主要涉及燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，保障性安居工程、医疗卫生、旅游、教育培训、健康养老科技、体育、旅游等公共服务项目，以及能源、农业、林业、水利、资源环境和生态保护等项目。

（2）PPP参与方。

政府方在PPP项目中具有双重身份：其一公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；其二公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。由政府或政府授权机构作为PPP项目实施机构。政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。

社会资本方指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。社会资本方由政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。社会资本指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，以及有完善的公司组织架构，已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能前提下，与政府脱钩的地方政府融资平台公司。社会资本可以是一家企业也可以是多家企业组成的联合体。PPP实践中社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而是专门针对项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。(www.xing528.com)

（3）PPP实施主体。

地方政府明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

（4）PPP操作模式。

经营性项目。对于具有明确的收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式。

准经营性项目。经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式。