防洪减灾体系建设：水利与国民经济协调发展

7.5.2.1　防洪减灾体系与总体防洪标准

防洪减灾是指根据洪水规律与洪灾特点，制定并采取各种对策与措施，减轻洪水灾害和规避洪水风险。构筑流域防洪减灾体系包括三个层次的协调：第一是协调防洪与避洪之间的关系，通过各种工程措施调节与控制洪水，确保规划标准内的防洪安全，同时通过各种防洪管理措施，既控制洪水，又给洪水以出路，降低和规避洪水风险；第二是协调防洪减灾各项措施之间的关系，合理确定各项措施蓄、滞、泄、分洪水的比例，采取适宜的综合措施进行防洪减灾，以达到整体减灾效益最大的目的；第三是协调防洪减灾与水资源开发利用和生态环境保护的关系，开发利用水资源应服从防洪总体安排，防治洪水应与水资源开发利用和生态建设环境保护紧密结合，使流域综合净效益最大。

根据我国主要江河防洪总体目标和任务要求，按照减少流域整体洪水风险、协调防洪建设与经济发展关系、整体经济效益最优、全流域统筹协调和符合流域实际的原则，对主要江河各防洪保护区的防洪标准进行了分析与核定。总体来讲，对于重点防洪保护区，规划基本达到50年一遇及以上标准，经济社会比较发达的地区达到100年一遇及以上标准。

在当前“以科学发展观为指导，推进现代水利建设”的进程中，必须把建立防洪安全保障体系放在极其重要的位置。在工程措施上，要建设高标准、高质量的防洪设施，不管是大江大河大湖，还是中小水库，其防御标准都要能抗御设计洪水，即使遇到超标准的洪水也能有对策、保安全。同时，发展现代非工程措施手段，提高气象及水情预测预报的准确率，健全信息网络，建立正确的指挥决策系统，实施科学的洪水调度手段，一方面保证洪水入海为安，一方面又要变洪水为资源，化害为利。

7.5.2.2　防洪减灾工作重点

从总体上看，我国目前主要江河的防洪能力较1949 年以前已有很大提高，但许多江河仍难以防御20世纪发生过的大洪水。据全国防洪规划分析，即使充分发挥现有防洪工程的作用，在七大江河相当于流域防御目标的典型历史大洪水曾经淹没的50.2万km2范围内，仍将有31.3 万km2 受到不同程度的淹没，规划防洪建设的主要目标是减少其淹没范围和损失程度；而现状工程条件下已减淹的18.9 万km2的面积，主要位于七大江河的防洪保护区内，体现了现状防洪体系的防洪效益，但这部分地区仍存在一定的洪水风险，规划防洪建设的主要目标是巩固提高其防洪能力，降低洪水风险。

防洪减灾只有确保重点、兼顾一般，才能从总体上把洪灾和风险降低到最低程度。根据我国主要江河的防洪形势，防洪减灾工作的重点对象是主要江河集中连片的76.8万km2的防洪区，其中约62 万km2 的面积属于防洪保护对象。而分布在七大江河中下游约57万km2防洪保护区范围内的41 万km2 的重点防洪保护区，城市集中、人口稠密、经济发达，是防洪减灾工作的重点。现状条件下高度风险区面积约10.7万km2，主要分布在经济总量和可能损失量较大且易遭受洪水淹没的地区。

据分析，如七大江河现状工程条件不变，经济社会发展按规划水平，重点防洪保护区内高度风险区的面积将从现状的10.7 万km2增加到25.7 万km2，若加上使用概率较高的蓄滞洪区和经常淹没的洪泛区面积，风险较高的防洪区面积将达约31 万km2，说明如果现状防洪设施和能力不能够得到进一步改善，潜在的洪水风险很大。如何减少这些地区的洪水风险，将是防洪减灾工作的重点。

7.5.2.3　防洪减灾工程体系蓄泄关系

我国主要江河防洪工程体系的建设任务是：建设和完善以河道和堤防为基础，江河控制性工程为骨干，结合蓄滞洪区和洪泛区滞蓄洪水、河道整治与清障、维护与扩大江河行洪与蓄滞洪水能力等措施，配合水土保持、生态建设和环境保护的综合防洪工程体系。防洪工程体系是一个有机的整体，主要通过各项工程措施，合理安排流域和区域洪涝水的蓄、滞、泄、排关系，达到综合提高防洪标准的目的。(www.xing528.com)

1.洪水宣泄

河道和堤防是承泄江河洪水的通道。我国七大江河在遭遇流域性防御目标洪水时，除部分洪水可滞蓄在蓄滞洪设施中外，平均约有80%的洪水需要由河道排泄。但目前许多江河，特别是北方平原地区河流，由于泥沙淤积、侵占河道和滩地阻水等影响，河道行洪与泄洪能力严重下降，许多河段泄洪能力低于设计标准。据全国防洪规划初步测算，在现状条件下，各流域遭遇防御目标洪水时，考虑水库、蓄滞洪区和洪泛区调蓄部分洪水，并按河道现状泄洪能力宣泄洪水后，尚有6%～25%左右的设计洪量无法安排。除充分利用河道宣泄洪水外，在流域和区域防洪统筹协调的基础上，在有条件的地区，还可采取扩大或开辟人工排洪道等措施，将部分超过河道泄洪能力的洪水，相机分泄到邻近水系或直接分洪入海。

2.洪水蓄滞

洪水蓄滞工程主要包括有防洪功能的水库和洪水控制性工程、湖泊、蓄滞洪区、洪泛区以及水土保持工程等，是防洪工程体系必不可少的组成部分。

（1）水库。水库及洪水控制性工程根据雨情、水情对洪水进行调度，可显著削减洪峰、调节洪水，对抗御大洪水起重要的作用。目前我国部分江河水库及洪水控制性工程对洪水的调蓄能力还较低，如长江流域三峡工程发挥防洪作用前，干流上尚无对中下游防洪起重要作用的控制性工程。因此，应根据流域防洪工程体系的总体部署，在有条件的江河干支流上兴建必要的水库或洪水控制性工程，以增加流域对洪水的调控能力。与此同时，控制性水库工程也将有效地提高对河川径流的调控能力。水库的调洪削峰作用与其所在位置密切相关，当主要暴雨区不在水库控制范围内时，水库的拦洪作用就十分有限。

（2）湖泊。湖泊湿地对洪水的调洪、滞洪和削峰、错峰作用极其明显。我国南方河流的洪水持续时间长，超额洪量大，洞庭湖、鄱阳湖、洪泽湖、太湖等湖泊对调节洪量和削减洪峰起到极为重要的作用。淮河流域在遭遇防御目标洪水时，水库蓄水量只占设计洪量的2.2%，若考虑淮河水系洪泽湖、临淮岗洪水控制性工程以及沂沭泗水系南四湖、骆马湖等的蓄、滞洪作用，其蓄洪量可达设计洪量的17.4%，效果显著。北方许多河流，洪水陡涨陡落，来势迅猛，湖泊洼淀对洪水的削峰和滞洪作用也十分显著。因此，对位于七大江河中下游的湖泊要加大投资，“退田还湖”，恢复水面，增加蓄滞洪容积。

（3）蓄滞洪区。由于江河大洪水一般都超过河道的宣泄能力，水库的建设和拦蓄作用又往往受到一定的限制，因此，利用蓄滞洪区蓄滞江河的超额洪量，是合理处理局部与全局利益，减轻洪水灾害总体损失的有效措施。

（4）洪泛区。洪泛区是我国江河湖泊行洪通道或天然滞蓄洪水的场所，对蓄滞部分流域洪水、扩大江河湖泊行洪能力具有重要作用。保护湿地对维持江河湖泊系统的天然蓄洪和调洪能力有一定作用，同时对改善生态环境状况和保护生物多样性也具有十分重要的作用。我国人多地少，人水矛盾尖锐，如不对洪泛区和蓄滞洪区加强管理，控制对其的开发利用，必将降低河湖的行蓄洪能力。因此，要特别强调对洪泛区的土地利用和风险管理，使其在遭遇大洪水时，能适时有序地利用垸区、滩地滞蓄洪水，削减洪峰，分蓄部分洪水，以减小洪水风险。

（5）水土保持。水土保持等措施具有减水减沙的作用，能有效减少进入江河湖库的泥沙量，改善江河湖泊的河势恶化状况，保持泄洪及输沙能力。因此，水土保持也是防洪工程体系的重要组成部分。