规范生态城市指标体系：加强基础性工作

生态城市建设的主要目标是实现可持续发展。生态城市指标体系的构建与应用是生态城市理论与实践中十分重要的一个方面，也是实现城市生态系统科学管理的重要环节，因此制定科学、实用、因地制宜的指标体系是生态城市建设和发展的关键。

目前，我国的生态城市还处于研究和建设的初步阶段，没有形成一套完整的体系。众多城市在实施可持续发展战略的过程中纷纷提出了创建生态城市的构想，也大都针对不同城市特点提出了具有地方特色的指标体系，呈现出百花齐放的喜人局面。但现阶段对生态城市建设的研究主要侧重于规划、设计、施工等方面，对于生态城市评价指标体系的研究较为欠缺，缺乏规范性。同时随着生态城市建设理论研究的深入与实践的加速，生态城市建设的涉及面越来越广，内容越来越细，我国目前的生态城市指标体系已经不能很好地满足生态城市的建设与发展要求。因此，规范生态城市指标体系是当前生态城市建设中亟待加强的基础性工作。

（一）指标体系建立的原则

生态城市是一个由多个方面、多个层次和多个具体要素以不同的关系和形式有机组织起来的复杂巨系统，为推动生态城市建设更快、更健康地发展，必须根据其内涵、特征、主要构成和功能，构建一个层次分明、结构完整、科学合理的指标体系。

1.科学性与适应性

生态城市建设是一项长期的工作，生态环境的改善更是一项复杂的工程，任何不切实际的指标都会影响生态建设的步伐。因此指标的确定必须以科学为根本，各指标体系的设计及评价指标的选择必须突出科学性原则，能客观真实地反映城市自然环境、经济、社会、发展的特点和状况，客观全面地反映各指标之间的真实关系。具体指标的选取，既要反映子系统的典型特征，又要注意其发展趋势。数据的选取来源要真实，采用标准的统计分析计算，指标权重系数的确定以及数据的计算与合成等要以公认的科学理论为依托，这样才能保证评价的科学性准确性。可结合区域及城市特点，对评价指标的要求进行适应性调整，使指标体系本地化，并制定具体的实施规范和细则。

2.系统性与层次性

生态城市是一个复杂的自然-社会-经济复合系统，建设生态城市所构建的评价指标体系应是一个整体，必须要全面反映城市的自然、社会、经济属性及其内部相互影响相互制约的关系，能够从各个不同的角度反映生态城市的主要特征和状况，能够综合地反映生态城市发展的各个方面，同时还要反映其局部的、简单的特征。各指标之间要有一定的逻辑关系，每一个子系统由一组指标构成，各指标之间相互独立，又彼此联系，共同构成一个有机统一体。同时建设生态城市作为一个复杂的系统工程，指标体系的构建要具有层次性，自上而下，从宏观到微观，层层深入，形成一个不可分割的评价体系。高层次的指标是低层次指标的综合，低层次的指标是高层次指标的分解，也是高层次指标建立的基础。

3.主成分性和独立性

生态城市建设中涉及的变量因素众多，且各因素间具有关联性，不易操作。根据一般的复杂巨系统理论，对复杂系统进行评价，应根据变量的重要性及其对系统整体行为贡献率的大小顺序，从众多变量中筛选出数量足够小且能表征系统本质行为的主要成分变量，而且所选指标变量要适宜，既能表征系统的特征，又易于综合分析。设置指标时，应尽量选择那些有代表性的综合指标，此为主成分性原则。度量生态城市建设特征的指标时往往会存在信息上的重叠，彼此间存在因果关系。为避免指标内涵趋同，各项指标意义上应互相独立，避免指标重叠。因此应选择具有相对独立性的变量作为度量指标，此为独立性原则。

4.共性与个性

生态城市建设并没有一个完全统一的标准。每个城市都会有其自身不同于其他城市的特色。对于不同城市，指标体系的设计必须在承认存在共性的同时不能否定其个性。生态城市的共性体现在前文提及的和谐性、高效性、整体性、区域性、全球性、可持续性。生态城市的个性依据各个具体的城市实际而定，原则是充分展现城市的个性特征。因此在构建各个具体生态城市建设的指标体系时，就必须在考虑全国多数城市构建的指标体系基础上，充分考虑拟建设城市的具体特点和特色，如自然环境特征、经济区位特点、社会文化特色等，这样确定的指标体系才能够保证全面且独特。

5.定性与定量

衡量生态城市的指标要尽可能地量化，将指标现象数据定量化可以提高分析结果的精确度，但生态城市建设中涉及众多因素且许多无法精确量化，单凭定性指标或者定量指标往往不能较全面地对其进行评价，应将二者有机结合起来。对于一些难以用定量数据描述的指标（如文化指标），如果定性描述则可以包含更多的信息，此外还可以通过对一系列定性数据定量化，进一步提高分析评价的精度。

6.动态性与稳定性

一切事物都是发展变化的，生态城市的建设是一个长期和动态的过程。设立的指标体系应能充分反映生态城市建设动态变化的特点，体现城市生态系统的发展趋势。指标体系一方面需要反映出生态城市建设的发展状态，另一方面需要在时间和空间尺度上刻画出生态城市建设能力的强弱。通过指标体系的监测、比较、预警、评估、预测等功能，通过对生态城市结构、功能的调控和完善，实现城市的生态化和可持续发展；随着时间的推移，也要求生态城市建设评价指标体系随着生态城市的不同阶段不断地改进和完善，也就是说指标体系还要具备一定的可更新性。同时，因为生态城市建设和规划是一个长期过程，指标体系应该具有一定的时效稳定性，应避免在短时间内有大量的指标变化而对整个系统的评价产生影响，评价指标在相当长一段时期内应具有引导和存在意义，短期问题不予考虑。

7.简洁与聚合

简洁与聚合常常被作为指标选取的主要原则，简洁使指标容易使用，聚合则有助于全面反映问题。但它们往往又是相悖的。其中难度最大、争议最多的是指标的聚合或合成问题。指标的合成是生态城市建设指标体系研究的关键技术，尤其是部分综合指标的价值如何以货币来衡量更需要精确、科学的方法。为便于管理人员和公众了解和运用，各指标变量经系统处理后，需进行科学处理以形成数量不多的高聚合度指标。

8.可度量与可比性

指标体系的设计要求单项指标的名称、概念、计算公式、统计口径规范化、标准化、统一化，以便于度量和比较。因此，指标体系的建立必须基于现有可公开得到或可测量得到的统计资料和有关规范标准，并在较长时期和较大范围内都能适用，只有这样才有利于数据的收集与加工处理，从而具有实际操作的意义，并充分考虑城市发展的阶段性以及环境问题的不断变化，使得确定的指标具有社会发展的阶段性。生态城市建设指标体系的建立，应努力追求标准统一，尽可能采用国际通用的名称、概念、计算方法，以克服由于指标体系混乱所带来的无法在同一基础上进行对比分析的混乱局面，从而兼有纵向和横向的可比性。所建立的指标体系要能用于不同城市之间的生态建设水平差距和同一城市不同时段的纵向比较，以便找出不同城市之间的生态建设水平差距和同一城市的建设进展。

9.可操作性与导向性

生态城市建设评价指标体系最终供决策者使用，通过对当前我国主要城市的生态城市发展水平进行评价测量，从而找出影响发展的因素，发现建设过程中的难点和重点，为政府部门提供决策和参考依据。从数据来源与数据处理的角度来看，构建的指标体系必须简单、明确、被国内外所公认、易被接受，符合相应的规范要求。指标体系的选取要尽可能利用现有统计资料，选择具有代表性的综合指标和重点指标，并强调指标的可获得性、可比性、可测性、可控性、量化性等特点，具有可操作性。此外，生态城市建设是一项全局性、导向性很强的系统工程，它既是目标又是过程。因此，对于指标体系的设计要有开拓精神，勇于创新，还应充分考虑系统的动态变化，应能综合地反映建设的现状及发展趋势，便于进行预测与管理，起到导向作用。如有关计划生育的指标目标值应确定为“零增长”甚至是“负增长”。

10.国际相容性与前瞻性(www.xing528.com)

生态城市建设的指标体系选取应充分对标国际，体现互动性与先进性。在保证指标可达性与可操作性的前提下，对标纽约市、新加坡市和东京市都等先进地区的指标体系，在指标名称的确定与指标内涵的界定方面，优先选取国际通用指标。如城市的绿化覆盖率、人均绿地面积、城市的大气污染、水污染、噪声污染等环境质量指标均应达到国际水平。生态文明建设指标的选取还应具有前瞻性和长远性，通过改变生产模式、生活方式从而保护资源环境。规划、建设、管理生态城市时，不仅兼顾社会、经济、环境三者的整体利益，协调发展，而且还要满足不同地区、社会、后代的发展需求。不仅重视经济发展与生态环境协调，更注重人类生活质量的提高，不会因眼前利益而用“掠夺”其他地区的方式换取自身暂时的“繁荣”，或用牺牲后代的利益来保持目前的发展。

（二）指标体系的构建

生态城市指标体系既是生态城市理论内涵的具体化，也是指引生态城市发展建设的量化依据。现有生态城市建设指标体系的设定可以分为两大类。一类是将生态城市这一复杂巨系统视为自然、社会、经济三个子系统，建立相应的指标体系，这类指标体系的应用较广泛，如中新天津生态城指标体系、唐山曹妃甸国际生态城指标体系等；另一类是从城市生态系统的结构、功能、协调度等方面考虑建立的指标体系，将城市生态系统的结构、功能和协调度作为评价生态城市的一级指标，下设若干二级指标和三级指标。生态系统功能的缺失、结构的不合理、协调度的不完善都能够得到很好的体现，以便采取适当的策略予以改善。生态城市的结构、功能和协调度所对应的指标，也可以从社会、经济与自然三个角度进行解释，因此这两种指标体系制定的本质是一致的，都是为了实现以人为主体的生态城市中经济、社会、自然的协调发展。2007年12月，国家环保总局发布了《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》，生态市建设指标包括经济发展、生态环境保护、社会进步三大类共19项指标。在随后生态城市的具体建设实践过程中，不同城市根据自身实际情况提出了具有地方特色的指标体系。

1.经济发展指标

经济发展指标主要包括国内生产总值（GDP）、人均消费数量、人均GDP增长率、人均财政收入、人均财政收入变化率、居民人均可支配收入、第三产业增加值占GDP的比重、单位GDP综合能耗、单位GDP水耗、高新技术产业产值占GDP的比重、固定资产投资占GDP的比重、地方科技事业费、科技三费占财政支出的比重、社会经济相关工作岗位数量、失业率、贫困人口数量、破产公司数量、参与环境改善企业数量、环境友好产品在总消费数量中所占比重、公共财产投入等。

2.生态环境保护指标

生态环境保护指标主要包括森林覆盖率、人均水资源量、人均CO2排放量、饮用水安全系数、风景名胜区面积、人均公共绿地面积、空气质量优良的天数、CO浓度、NO2浓度、臭氧浓度、可吸入颗粒物浓度、噪声等级、河流水质、被污染土地比例、废弃物总排放量、保护区数量、野生鸟类种群数量、水资源运输过程消耗率、可循环废物排放量（或利用率）、电力消耗量、水资源需求量、家庭使用循环利用设施比例、市政机构CO2平均排放量、温室气体排放量、市政机构能源消耗总量等。

3.社会进步指标

社会进步指标主要包括男女失业比例、城乡收入差距比率、城镇登记失业率、千人拥有病床数、社会保障覆盖率、犯罪率、城市生活污水集中处理率、人均拥有城市维护建设资金、人口城乡比例、人口自然增长率、人均耕地面积、人均水域面积、人口出生率、死亡率、迁入迁出率、人口密度、自行车道数量、步行区数量、道路交通事故发生频率、公共交通覆盖面积、公交满员频率、乘客人均出行里程数、邻里拼车发生频次、交通流量、车辆拥有量、残疾人交通服务设施配置情况、捐款数量、宜居住房数量、不宜居住房数量、运动和娱乐设施建设、公共公园和花园数量、每年参加3次以上大型活动人数、贫困和排外情况、贫瘠土地住房建设情况、学生成绩达标情况、绿地和服务设施配置情况、无固定住所人口数量、邻里关系不和谐人口比例、住院人数、患者平均住院时间、医生人均接诊患者数、老年人口比例、本地产健康产品消费量等。

为进一步规范各地的生态县（市、省）创建工作，深化生态县（市、省）建设，2007年国家环境保护总局出台了《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》，其中生态市（含地级行政区）建设指标如表7-1所示。

表7-1　生态市（含地级行政区）建设指标

续表

（三）指标体系的优化升级与动态更新

生态城市建设始终处于动态发展过程中，目前国内外生态城市制订的指标体系基本为静态系统，只有建立一套动态、开放的指标体系，根据外在发展条件的变化与内在因素的改变及时更新，有效指引生态城市“规划-建设-管理”全过程，才能充分发挥指标体系对生态城市发展的支撑和引领作用，持续体现指标体系的先进性与科学性。

1.指标体系动态考核评估

一套完善的指标体系应由指标体系、运行体系、评估考核三部分进行支撑，对应政府职能部门的决策、执行、监督三个板块，通过周期循环，实现动态更新。指标体系的考核评估将贯穿于生态城市规划、设计、施工建设和运营管理等不同阶段。指标体系实施评估中需要获取的具体数据，由各主管部门以在线监测、定期填报和系统记录相结合的方式提供。

2.指标体系动态修正与更新

指标体系的修正与更新包括两方面内容，一是对已有指标值的修订，二是对指标项的修正。在指标体系运行过程中，会不断有新的发展要求与标准出台，需要对原始指标体系进行补充和完善。另外，具体指标在指引城市发展建设实践中也会出现一些问题，如指标值选取标准偏高，导致指标可达性低，或指标值选取标准偏低，导致指标滞后，无法准确指引生态城市的发展建设。因此，在保证发展目标不变的前提下，应根据外部要求的变化和实际建设情况，及时对指标体系进行调整、更新与优化，形成开放的指标体系，以弹性的形式对接新的城市建设和管理需求，保证指标体系的时效性、先进性与可达性。

3.指标体系与规划的衔接统筹

生态城市指标体系在编制之初就必须充分对接上位规划，并将重要的指标纳入生态城总体规划、三区统筹规划等上位规划中，以确保指标体系的法定约束力，增强管控效果。相关规范条例、技术导则、实施办法以及控制性详细规划和专项规划在编制过程中要纳入指标体系中所涉及的指标，部分指标可以在分解后纳入，以保证指标项的落地与实施。