（一）城市体系的形成
19世纪下半叶以来，美国工业发展迅速，工业产值逐渐超过农业。1860—1910年，农业劳动力所占比例从53%下降到31.4%，1920年，工业劳动力数量超过农业劳动力[45]。随着工业劳动力的增加，美国工业逐渐发展起来，不仅在国民经济中占据主导，而且在世界上所占地位也大大提升。19世纪末20世纪初，美国工业在世界工业总产值中的比重进一步提升，超过英国，居世界首位，美国由农业社会逐渐发展到工业社会。
在农业社会向工业社会的转型发展过程中，美国城市达到了空前的发展速度。1860—1920年美国城市的数量增加了十余倍，城市人口也增长了约15倍（见附录A3），特别是大城市和特大城市的数量增长特别快，其中50，000～100，000人口的城市数量增长了接近20倍，1860年，这类规模的城市数量仅为4个，1920年增加到76个，很多地区城市的数量翻了两番。特别是1890年到1910年这20年间，城市发展迅速，城市数量增加了61%，达到2，262座，人口在10万以上的城市数量也增加了一倍，1910年，这些城市的人口数量达到2，000万人，接近全国城市总人口的一半，是1890年所有城市人口的总和[46]。1920年，纽约和附近村庄的居民达475万，波士顿、芝加哥、费城和匹兹堡的人口均超过了150万，在拥有50万人口的城市中，已经包括西部的洛杉矶、旧金山和西雅图，西南的达拉斯，以及中西部的堪萨斯、密尔沃基、明尼阿波利斯、圣保罗、圣洛伊斯等很多城市[47]。
值得注意的是，随着交通条件的改善和铁路运输的发展，美国城市之间的联系不断加强，初步形成不同规模与类型的城市体系。东北部城市起步比较早，发展相对成熟，形成以纽约为中心的城市体系，周边有费城、波士顿等中小城市；中西部城市体系由五大湖区域的芝加哥、圣路易斯和底特律等枢纽城市组成，这一地区的城市利用当地的资源优势，发展了石油化工、机械制造和钢铁冶炼等工业；此外，西部和南部地区还有很多商业城市、农产品加工城市以及一些工矿城镇，伴随着横贯东西大铁路的开通以及铁路网的完善，东部与西部之间的经济联系逐渐增强，很多资本流入西部地区，促进了这一地区工业化和城市化的发展。
伴随着城市体系的初步形成，城市人口逐渐增多，城市的面积也在不断地扩展，形成了很多大型城市和特大城市，其中，一些城市初步形成商业区和住宅区。随着大型城市的发展和城市经济水平提高，对劳工的需求不断增加，交通条件的逐步改善和交通工具的便捷，不仅增强了城市居民的流动性，也促进了城市移民的流入。
（二）移民的迅速增多
城市的快速发展吸引大量人口流入，城市外来移民逐渐增多，这对东北部和中西部城市的发展产生很大的影响。1860年，美国移民占总人口的13%，1870年，移民数量达到14.2%[48]，20世纪初，移民已经达到美国人口的一半。特别是大城市中，移民及其后裔占了绝大多数，如1870年，纽约有80%的外来移民，芝加哥的移民比例高达87%，波士顿的移民约占63.2%，克利夫兰移民达74.8%[49]，外来移民的增多不仅弥补城市发展的劳动力空缺，而且促进了城市经济的发展。
1.欧洲等地区的移民
随着美国城市化发展的速度不断加快，越来越多的欧洲移民来到美国，并在美国人口中的比重不断提升。19世纪中期，威斯康辛州最大的工业城市密尔沃基约有63.7%的外来移民，伊利诺伊州的芝加哥外来移民占到52.3%，圣路易斯外来移民约为51.6%，底特律和辛辛那提的外来移民也达到了47.2%[50]。19世纪60年代，美国有6个城市的移民人口占了一半，其中四个在中西部，一个在西部，东部城市只有纽约。19世纪80年代，就移民比例而言，芝加哥、密尔沃基和旧金山在全国依然名列前茅[51]，1890—1910年，超过1200万的移民来到美国，大约占全国人口增长的1/3[52]，以南欧和东欧的移民居多。
新移民增多引起很多当地人和老一代移民的强烈不满，因为移民不仅抢占他们的工作，而且一定程度上也降低了他们的工资。这部分人的利益在政党发展中也表现出来，共和党政府为获取这部分的选民支持，制定了移民配额法律，以限制国外移民的流入。1921年移民法规定，每个国家的移民人数不得超过该国1910年的美国移民总数的3%，整体移民人数不得超过35.7万，并基于现有的白人比例对每一个郡县制定配额。1924年5月，《移民国籍法》将每年的移民数上限减少到15万，把移民指标从3%降至2%[53]。由此，美国移民人数大大减少，但美国城市制造业的迅速发展急需大量劳动力，加速了南部地区人口向北部和东北部城市的迁移。
2.国内移民的发展
城市化快速发展时期，国内移民主要表现为农村地区人口流向城市，南部地区的非裔逐渐涌向北部地区。与此同时，农业机械化程度提高，解放了很多农村劳动力，这些剩余劳动力相继涌向城市，城乡移民的发展促进城市人口的增加，推进了城市化的发展历程。南方地区越来越多的人口迁往北部和中西部地区，为北方地区城市发展提供了充足的劳动力。
表4.2.3 19世纪末20世纪初的美国南、北地区人口变化(www.xing528.com)
注：北方指新英格兰、大西洋中部、东北中部（East North Central）、西北中部（West North Central），南方指南大西洋、东南中部（East South Central）和西南中部（West South Central）。
资料来源：The Bureau of the Census，The Social Science Research Council.Historical Statistics of the United States 1789—1945.1949：30.
从表4.2.3可以看出，1880—1930年，虽然北方出生南方居住的人口数量和比例总体呈增加趋势，但远低于南方出生北方居住的人口，而且这一差距逐渐拉大，从1880年的4倍到1930年的20余倍。所以，越来越多的南方人迁往北方地区，远远超过北方人迁往南方的人口。
南方重建时期，就有部分非裔从农村迁移到城市，但当时的移民规模比较小，而且大多迁往北部地区，流向东北部和中西部地区的人口比较少。1870—1880年，仅有68，000非裔离开南部，但1890年后，大量南方非裔迁往北部大西洋沿岸和中西部的工业城市，1900—1910年，南部迁出的非裔人数达194，000[54]，是10年前的三倍之多。一战后，北方地区劳动力短缺以及南部地区农业的机械化和对非裔的歧视，导致了1916—1918年的“大迁徙”，使大量非裔流入北部工业城市，北部城市产生了第一代非裔聚居区[55]，很多城市的非裔比例明显提高。20世纪初，芝加哥城市中80%的非裔来自外州，大部分来自肯塔基州、亚拉巴马州和密西西比等州，纽约、费城、纽瓦克和波士顿等城市的非裔社区迅速扩大[56]。1920年，由于新移民法导致外来移民人数逐渐下降，越来越多的南方非裔涌入北部地区，1916—1929年，约有150万非裔从南部农村迁入底特律、匹兹堡、纽约、芝加哥等城市，弥补了因限制外来移民而导致的城市劳工短缺。
这些南方人口连同欧洲移民为北方城市发展提供充足的劳动力，但城市服务却满足不了移民的需求，市政服务水平低下，为城市政治集团的产生提供了重要条件。城市政治集团通过为移民提供工作或救济住房等社会服务，换取移民的选票支持，所以移民构成了政治集团的重要组成部分。
（三）盛极一时的政党机器
19世纪中期，伴随着美国城市化和工业化的快速发展，劳动力需求日益增长，吸引了大量移民涌入美国城市，导致城市人口迅速增多。而此时的城市却没有能力提供相应的公共服务，如工作介绍和市政服务等。在这种情况下，城市老板和其控制的政治集团趁机发展起来。
为赢得选民的支持，城市政治集团往往通过为移民提供住宿、工作介绍和救济福利等换取选票，从而有效控制选举。其中，一些城市老板或党魁通过政党机器操纵选举流程，政党机器是由党魁领导的具有强烈一致性和黏合力的政党组织，通过给选民恩惠来保持选民的效忠，工人阶级和移民组织成为所谓的“机器”，通过手中的选票来换取城市老板所给予的工作和各种利益[57]。因为选民效忠于政治集团，所以政党能够获取选民的支持，从而控制城市或县的政府选举[58]。美国的政党机器有着严密的层级结构，最底层的是街区队长，然后是选举区分队长，接着是选举区领导，最高层的一级是城市老板[59]，就这样，在各个街区、选区，各层级推出头目，分管“领地”。在此基础上，形成整个城市的党派网络，通过向选民提供一些好处来控制选举期间的选票。19世纪末20世纪初，很多城市的选举都是政党机器把持，通过给外来移民或选民提供恩惠来获取选票支持。政党一旦上台，便迅速控制着各级政府，并在市议会相关部门安排亲信，很多城市老板权力特别大，不仅控制着市长的位子，而且把持市政委员会，从而能够垄断城市发展资源，控制市政府的政策，使城市政策的制定朝着有利于自己的方向发展，并为其选举支持者提供好处，兑现当初对选民的承诺。在城市政治集团的社会基础中，外来移民占了很大一部分，构成了政党机器的主要支持力量。
外来移民主要聚集在城市的中心区域，且大多是天主教徒。19世纪末期，来自欧洲等地区的移民大大增加，逐渐成为东北部很多城市的重要组成部分。政党为拓展社会发展力量，获取更多的选票支持，不断为这些城市移民提供工作和住处、生活补助和失业救济等福利措施，并且协助新移民和政府打交道，如申请商业执照等，以便获取移民的认同与支持。在一些大城市中，民主党更是深谙此道，扎根于纽约、波士顿和费城等移民占有很大比例城市中，与外国出生的天主教徒和路德教徒等新移民进行选举交易[60]。纽约市是第一个引入政治机器的城市，民主党控制的“坦慕尼协会”，把持纽约市政接近两个世纪，不仅主导市政和议会，而且窃取城市发展资金。
19世纪末期20世纪初期，机器政治控制了大部分城市，不仅集中在纽约和芝加哥等大城市，而且盛行于洛杉矶和波士顿等城市。机器政治时期，城市管理权落入城市老板手中，城市中的民主代议制政治管理体制几乎全部崩溃，选举舞弊，结党营私，城市老板把持市政，贪污腐败盛行，引起市民的强烈不满。
值得注意的是，并非所有城市的政治集团都很腐败或者从事违法活动，其中有些城市的老板受过高等教育，甚至毕业于著名高校，并有真正的选民支持和稳固的社会基础，如丹佛市的市长罗伯特·斯佩尔（Robert Speer）[61]，辛辛那提的乔治·考克斯（George Cox）[62]，等等[63]。某种程度上而言，机器政治的出现适应纷繁复杂、不断变化的城市社会，在城市政府不能满足城市发展需求的时候，政治集团提供城市发展所需要的相关服务，弥补了城市政府的缺陷，并促进了城市的发展。但不能否认的是，机器政治控制大部分城市，城市老板控制市政权力，成为城市的无形政府，造成城市管理的混乱和腐败，反对政党机器的呼声越来越高，由此引发了此起彼伏的城市进步运动。
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