循环经济法律法规及发展研究

我国循环经济相关方面的立法活动可以追溯到1973年的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，该规定提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的32字方针，还指出了要努力改革生产工艺，不产生或少产生废水、废气、废渣。1979年的《环境保护法(试行)》颁布后形成了以环境污染防治为核心的环境保护法律体系。国家在鼓励支持开展清洁生产，减少污染物产量方面也制定了一些法律法规。如1979年颁布的《环境保护法(试行)》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》以及1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》等，这些法律还不能被称为循环经济的法律法规，因为它们仅是对循环经济提出部分要求。1996年国务院制定了《关于环境保护若干问题的决定》，提出了采用清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。同年陕西省出台了《关于积极推行清洁生产的若干意见》，要求地方环保部门提高环保意识，将清洁生产纳入环境管理范畴中去，提出将一部分排污费返还给企业用于开展清洁生产。1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》中规定:工业建设项目应当采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。1999年出台的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，鼓励企业采用清洁生产工艺。同年修订的《海洋环境保护法》明确规定:企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染排放量少的清洁生产工艺，防止对海洋环境的污染。于2003年1月1日起施行的《清洁生产促进法》是我国颁布的第一部针对企业实行清洁生产、以发展循环经济为目标的法律。我国第一部地方性循环经济法是贵阳市人大于2004年分布的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，它规范了政府和企业推进循环经济中的行为。2004年的《固体废物污染环境防治法》对资源的回收利用、防止污染物的产生以及如何改进生产工艺等问题作了明确的阐述。2005年2月《可再生能源法》的通过使得循环经济的法律地位得到进一步确立，该法指出国家促进循环经济的原则是:绿色生产、绿色生活。2008年8月，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了《循环经济促进法》，这是我国第一部以减量化优先为原则的专门调整循环经济的综合性法律。《循环经济促进法》将开源、节流和保护环境有效地结合在一起，它的有效实施缓解了我国的资源环境问题，其第1条规定:“为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，制定本法。”可见《循环经济促进法》是立足于促进循环经济的发展，来提高资源的利用率，使环境得到有效的保护和改善，在我国循环经济立法史上具有里程碑的意义。

自1979年以来，我国已有19部由全国人大制定的环境资源保护相关法律，30余部行政法规，地方政府制定900多件法律规章，400多个环保技术标准。这些法律法规中涉及很多循环经济的内容，可见循环经济法制建设已经提高到一个相当的高度。

在根本法层面上，我国《宪法》第9、10、22、26条对如何保护自然资源有一定的限制。其中第9条针对的是环境资源，其第2款规定如下:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”此条文中未涉及“循环经济”字样。

在基本法层面上，《循环经济促进法》已于2009年1月1日起正式施行。随着循环经济在我国的迅速发展，制定一部专门的循环经济法非常迫切。2005年12月，循环经济法立法列入了第十届全国人大常委会的立法计划。草案的起草由全国人大环资委牵头，全国人大法律委、财经委、全国人大常委会法工委、国家发展改革委和国家环保总局参与。2007年8月24日，《循环经济法(草案)》提交第十届全国人大常委会第二十九次会议审议。《循环经济法(草案)》以“减量化、再利用、资源化”为主线，共7章62条，分别为总则、基本管理制度、减量化、再利用和资源化，以及激励措施、法律责任和附则。草案坚持减量化优先的原则，规定了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、循环经济评价考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能高耗水企业的管理、激励措施和法律责任制度等八大管理制度。历时4年，《循环经济法(草案)》经过不断研究、多次讨论，最后定为《循环经济促进法》，并于2009年1月1日起正式施行，标志着我国循环经济发展进入了法制化阶段。

在专项法层面上。专项法又称“环保单行法”，是针对特定的资源保护对象以及特定的污染防治领域而制定的法律法规。其名目繁多、涉及内容较广，内容主要包括:

第一，资源利用领域。资源利用领域包括《水土保持法》、《矿产资源法》等法律。《水土保持法》于2010年修订，并于2011年3 月1日起施行，该法规定水资源属于国家所有，确立了取水许可制度和水资源有偿使用制度，并把节约用水放在突出位置，提出了相应的管理制度和措施。《矿产资源法》于1996年修正后，其主要内容包括探矿权、采矿权有偿使用制度，矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制度等。其他的法律，如《土地管理法》、《森林法》和《草原法》(该法是为了合理地保护和利用草原，通过改善生态环境来维护生物的多样性，同时发展现代畜牧业，促进经济和社会可持续发展而制定的，并于2003年3月1日起施行)等，只有少量有关资源开发利用的条款与循环经济相关，但关系不是很密切。(www.xing528.com)

第二，能源领域。能源领域的法律法规较多，主要包括《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》、《矿产资源法》以及《矿山安全法》等。其中，《节约能源法》和《可再生能源法》与循环经济相关较大。《节约能源法》自1998年1月1日起施行，为适应我国节能减排、转变经济增长方式的发展形势，该法已于2007年修订，并于2008年4月1日起施行。修订后的《节约能源法》扩大了法律调整范围，提出了很多具体可操作的节能措施，还专门新增了“激励政策”一章，明确国家实行财政、税收、价格、信贷和政府采购等政策促进企业节能和产业升级。发展可再生能源，减少煤炭、石油、天然气等一次性资源的消耗，是发展循环经济的重要内容。《可再生能源法》(2006年1月1日起施行)规定了可再生能源的资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施等。

第三，资源综合利用领域。目前，我国还没有关于资源综合利用的法律。在资源综合利用方面，相关的法规政策主要有《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》(国发［1985］117号)、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用的意见的通知》(国发［1996］36号)、《资源综合利用目录》(2003年修订)、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》(发改环资［2006］1864号)、《报废汽车回收管理办法》(国务院2001年公布)、《再生资源回收管理办法》(商务部等六部委2007年公布)。此外，《废旧家电回收处理管理条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》已列入国务院立法计划。

第四，环境保护领域。与循环经济相关的环境保护法律有《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《防沙治沙法》和《清洁生产促进法》等。这些法律从预防环境污染和破坏的角度，对采用清洁生产工艺、提高资源能源利用率、减少废物的排放作出了相应的规定。

在地方法规层面上。一些地区曾出台了一系列法律法规，促进了我国循环经济的发展，在循环经济立法领域作了一些有益探索。山东省把发展循环经济作为建设“生态省”的一项基本保障，出台了《关于加快循环经济发展的决定》。广西壮族自治区结合本区的产业特点制定了《创建糖业生态示范产业规划》。辽宁省于2002年出台了《辽宁省发展循环经济试点方案》。贵阳市制定颁布的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》提出建设建筑与城市基础设施产业、生态农业、磷产业、铝产业、煤产业、中草药产业、旅游和循环经济服务产业、循环型消费等八大循环体系。深圳于2006年7月1日起实施《深圳经济特区循环经济促进条例》，11月1日起实施《深圳经济特区建筑节能条例》和《深圳经济特区建设项目环境保护条例》。北京、天津、重庆、浙江、安徽等16个省市出台或即将出台发展循环经济的实施意见、纲要、条例或政府决定。

综上所述，我国循环经济法制建设还处于初级阶段，已有的法律、规章制度间缺乏一定的关联性，操作性不强。这就要求我们在制定循环经济法时，不仅要学习、借鉴西方发达国家的成熟经验，还要立足于我国的基本国情，将生产、交换、消费、资源循环利用等相关内容融入其中。