事业单位人事制度的功能及改革研究

1.2.3　事业单位人事制度的功能⁽⁵⁰⁾

制度因其功能而存在，制度之所以被人为地选择或创造出来，就是因为其具有满足组织或管理者需要的功能。功能是对事物属性的一种表征和描述，是由事物的本质属性所决定的功用及能力，换言之，特定的制度产生于特定的行为过程中并作用于特定的行为者，这就是制度的基本属性。在行为表现的动态意义或经验层面上，人事制度对事业单位中的个体行为及其与事的关系的协调具有积极的作用，继而对事业单位组织目标的达成展现出其重要意义。

事业单位在提供公共物品方面承担着重要的职责。社会物品供给是一种非线性的开放系统，只有通过不同供给机制的互补和相互作用，才能实现公共物品的有效供给⁽⁵¹⁾。西方经济学认为，当社会经济符合一定条件时，企业就会通过市场，按照特定的数量和价格来提供产品和服务，企业存在着典型的“利益驱动机制”，这种利益驱动机制与其盈利性目标是基本一致的，而对具有竞争性和排他性的社会物品的提供则可以满足企业的这种盈利性目标。对于具有非竞争性和（或）非排他性特征的公共物品，由于交易成本太高，以及由此带来的搭便车现象，使得如果通过市场的方式提供，常常使公共物品提供量不足，无法满足人们的正常需要。为弥补市场缺陷或市场失灵的不足，政府应履行提供公共物品的职能，传统意义上，政府是公共物品的唯一提供者。但是，由于政府的内在性以及公共物品供求关系的特点，往往导致公共物品供给的低效率，也称为政府失灵。因此，在公共物品供给过程中，市场失灵和政府失灵的客观存在，使得通过市场机制和政府机制对于公共物品的提供都具有一定的制度缺陷，而社会事业组织（我国主要为事业单位）则可以有效克服这一缺陷，从而满足社会公众的基本公共需求。

从理论上讲，社会事业组织（事业单位）作为政府和企业组织之外的第三种制度安排，在提供社会物品方面，与政府和企业形成了鼎足之势，但从现实情况来看，社会事业组织常常处于相对弱势的境地。形成这一现象的原因在于：作为公共权力的主体，政府可以运用公共权力资源有效达成目标；企业则可以借助于市场运作的基本规律，通过其获得的经济资源尤其是资金资源为实现其利润目标服务。比较而言，作为非权力性和非营利性的社会事业组织（事业单位），既不掌控政府组织那样的权力资源，也不拥有企业那样的强力经济后盾，除了一定的人力资本和社会资本外，它们所拥有和可供支配的资源是相对贫乏或有限的。⁽⁵²⁾就此而言，为了提升社会事业组织（事业单位）公共服务供给的效率，必须在权力和资金之外寻求第三种资源，通过对这种资源的充分利用，以创造其特有的优势，而社会事业组织（事业单位）所拥有的人力资本恰好满足这一条件。

当今时代，人力资源是组织竞争力的优势所在。人力资源具有能动性，这种能动性在一定程度上表现为人可以支配其他资源，对其他资源的开发、配置和运用都离不开人这个因素。诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨（Theodore W.Schultz）对人力资本⁽⁵³⁾的作用问题进行了深入的研究。他用比较成熟的计算方法对1900～1957年间的美国物质资本投资收益和人力资本投资收益情况进行了对比：1957年美国物质资本投资增加了4.5倍，同期物质资本收益增加了3.5倍；而人力资本投资额共增加了3.5倍，但其收益则增加了17.5倍，⁽⁵⁴⁾他由此得出结论：人力资本是现代经济增长的主要动力和决定性因素。具体到组织层面而言，任何组织的发展及其战略目标的达成，都离不开人、财、物等资源的有效组合，而人力资源则是其中最根本性的资源。一项全球性调查显示，人力资源对企业战略的整体影响程度高达43%，几乎是其他任何因素影响力的2倍⁽⁵⁵⁾。总之，组织效率的提升及其战略目标的达成最终依赖于组织对人力资源的使用情况。

现有事业单位种类繁多、数量庞大、人才密集。截至2005年，我国共有125万个事业单位，工作人员近3000万，是公务员数量的6倍，占全国财政供养人员的77%；从行业看，教育单位占50%，卫生单位占15%，涉农单位占10%，科研单位占3%，事业单位专业技术人员约2000万人，占职工总数的67%，占全国国有单位专业技术人员总数的71%。⁽⁵⁶⁾高素质的人力资源是组织发展的重要前提，组织之间的竞争逻辑将越来越演变为组织中人的竞争，尤其是对事业单位这样一个专业技术人员高度密集的组织而言，人事制度的供给更是构成了其组织变革与机制创新的重要源泉。

事业单位人事制度具有提升组织竞争力的潜在效用，而这种效用的发挥有赖于其制度功能在组织中的实现程度。制度为组织成员在广泛的工作分工中的合作提供了一个基本的框架，制度的功能就是为实现合作创造条件，保证合作的顺利进行。作为一种规则网络或集合的人事制度，其功能在于有效激励和约束组织成员的行为，减少专业化和分工发展带来的交易费用的增加，解决组织成员所面临的合作问题，为组织有效运行创造条件。从应然的角度看，事业单位人事制度的组织功能主要体现在导向、规范和更新三个层面。

（1）导向功能。即事业单位的人事制度具有激励性的特征，因为制度是可以向组织成员“提供一般性的刺激因素和注意导向器”⁽⁵⁷⁾，有利于激发工作者的行动动机，以朝向组织目标或组织体系所期待的价值方向努力，为事业单位发展动力的获取创造条件。人事制度这种导向功能贯穿事业单位人事管理的诸多环节。比如，在人员招聘方面，通过公开、平等、竞争、择优方式选拔事业单位需要的人才，应聘者凭借自己的德才条件，在与他人的反复竞争中获胜，才能被用人单位接纳，这种竞争性的择优方法本身就体现了一种用人导向。再如，在事业单位人员考核的过程中，对工作人员的绩效状况予以评估，评估结果为事业单位人事管理决策提供必需的依据信息，工作人员的奖惩、培训、岗位调整、职务升降、报酬待遇等都和评估结果挂钩，这也体现了事业单位人事制度的导向功能。(www.xing528.com)

体现导向功能的激励方法和手段丰富多彩，大致可归纳为以下4种。一是目标激励，即根据事业单位人员物质和精神利益的正当需求，设置特定目标为诱因，作为工作人员对未来的期望，鼓励其去追求和进取；二是奖惩激励，即通过奖励或惩罚手段来诱发事业单位人员的行为动机，激励其工作的积极性，这里的奖惩可以是物质方面的，也可以是精神层面的；三是竞争激励，即将优胜劣汰原则引进具体工作环节，使事业单位人员产生某种集体强化的自觉机制；四是反激励，即从反面进行激励，通过设置一种强烈的危机情景，使其对事业单位人员产生一种反作用力，进而催生为行为者积极进取的强大内压力。

（2）规范功能。即事业单位人事制度具有某种规范性的价值取向，对工作人员的行为产生某种约束机制。人们在作出某种行为选择时所面临的环境是复杂和多变的，充满了不确定性，而这种不确定性会给他们的选择或决策带来困难，增加行动过程中的交易费用或成本。社会越进步，经济越发展，人类所面临的关系就越复杂，不确定的因素也就越多，趋利避害的本性使人们总是设法通过各种途径和手段，力求减少行为的不确定性。因此，设计出一些约束人们行为的规则或制度，无疑具有减少不确定性的作用。“制度是为了降低人们互动中的不确定性而存在的。不确定性不仅来源于所要解决的问题的复杂性，而且还来源于个人所拥有的解决问题的‘软件’（这里套用一个计算机名词）。”⁽⁵⁸⁾事实上，制度的出现就是在交易双方长期的交往和博弈中自发地形成的，通过制度的约束和规范功能，减少了个体行为的不确定性，事业单位人事制度也不出其右。

人事制度的设计及其运行给事业单位人员提供了一种规范性的行为准则。一般说来，个体总是要在制度限定范围内，参照制度所提供的相关信息，进行各种活动的选择。人事制度本身就是包含了界定和分配个体权利和义务的规范系统及价值体系，这一制度系统具有黏附性、可操作性和中介性，为其他制度和政策的制定及执行提供了某种中介和平台。不仅如此，人事制度的框架限制着个体选择的范围和机会，为个体确立了可为和不可为的明确标杆，也为约束个体的随意行为，以及化解人事管理过程中的障碍及反向干扰创造了条件。当然，制度规范的标杆作用的确立，除了要辅之以某种积极的奖励性条款外，还须有某种惩戒性措施予以保障，否则，理性经济人在不良信息的刺激下，有可能突破标杆设定的界限。甚至从一定意义上看，“没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见”⁽⁵⁹⁾。事实上，经验层面的制度运作通常总是表现出正激励与负激励即惩戒的有机结合和统一，人事制度规范的有序运作也是如此。

（3）更新功能。即事业单位人事制度具有更新人员和素质，从而实现组织新陈代谢的功用和效能。新陈代谢是事物发展的普遍规律，是事物生命力之所在，任何系统都必须通过保持与外界环境的持续交流而实现新陈代谢，否则系统会因内耗增加而陷于无序和混乱，终至衰亡。简言之，吐故纳新是实现事物自我更新的重要前提。同样，事业单位作为社会系统的子系统，也必须保持与外界环境的持续交互，只有在吐故纳新的动态平衡中才能够保持组织的生命力和稳定性，而这种动态平衡是通过其人事制度的更新机制来实现的。

事业单位人事制度的更新功能是通过人员更新和素质更新来实现的。其一，人员更新。稳定的工作人员队伍可以保证事业单位公共物品供给的连续性和稳定性，但这种稳定是相对和动态的，只有保持人员的更新或新陈代谢才能在流动中实现真正的稳定。人员更新是事业单位通过与社会系统，以及事业单位内部若干子系统相互交流而实现的，公开招聘制、调任交流制等构成了事业单位人事系统的“入口”，辞职（退）制、退休制等是事业单位人事系统的“出口”，事业单位内部的职务升降则是人事系统的“楼梯口”。从机制上保障上述三个层面的渠道畅通，就可以实现事业单位的人员更新。其二，素质更新。社会经济的发展和科学技术的进步，使社会公共事务日趋专业化和复杂化，不具备专门知识和技能就难以胜任工作，这必然要求事业单位工作人员不断更新其素质。培训是素质更新的重要途径和手段，通过针对性的培训，可以改善事业单位工作人员与职位相关的知识、能力、技能及工作态度，实现其素质的持续更新。当然，不同类型事业单位以及事业单位不同类型人员，其岗位工作有不同的规律和特点，因此培训的内容、方法和机制等都应该有所区别。

从理论上讲，既然事业单位人事制度是按照既定的理论、规则和程序设计出来的，那么其制度功能就可以当然地得以实现，但在现实的制度运行过程中，这种理论上的阐述只是一种应然的状态。“虽然就规范层面而言，制度功能描述的就是设计或推行的制度所必须展现的现实性作用。但就经验层面而言，现实运作中的制度究竟发挥了何种功用，而且这种制度功用究竟是否一如设计制度之初想象的那般彻底或完满，也都是不能确定的。”⁽⁶⁰⁾从现实状况来看，无论从公共服务供给的外部社会功能来看，还是就制度激励的内部组织功能而言，事业单位人事制度都陷入了某种程度的功能困境。

影响事业单位人事制度功能发挥的因素是多方面的，一个重要而被忽视的面向是制度要素的结构状况。任何制度的功能发挥不但受到外部环境要素的影响，而且还需要内部诸多制度结构要素的支持。换言之，事业单位人事制度能否发挥其应然功能，不但有赖于其与外部制度环境的互动状况，还取决于其内部结构要素的耦合程度。按照结构——功能分析法的解析，结构和功能是两个相互依存和相互制约的范畴，结构决定功能，系统的稳定结构规定和制约着系统功能的性质和水平，限制着系统功能的范围和大小。就此而言，事业单位人事制度的功能状况很大程度上取决于其制度结构的完善程度。