人民陪审制立法现状分析

一、人民陪审制立法现状分析

长期以来,人民陪审员制度的相关设置主要规定于《人民法院组织法》和诉讼法中。但由于“各种规定过于笼统,严重影响了这项制度的实行。人民陪审员制度在很多地方已流于形式,有的地方甚至根本就不搞陪审”⁽⁵⁾。因此,早在2000年10月,最高人民法院便将《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》提请第九届全国人民代表大会审议。该草案对人民陪审员制度的适用范围,人民陪审员的资格条件、产生方式、权利和义务及执行职务的待遇等内容均作了具体的规定,力图使我国人民陪审员制度趋于规范。此后,最高人民法院又根据九届全国人大法律委员会所提出的修改意见,在全国法院范围内经全面、深入的调查研究和论证后对草案进行相应修改,将其作为新的立法建议报送十届全国人大常委会。⁽⁶⁾2004年8月28日,第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》),并定于2005年5月1日正式施行。2004年12月13日,最高人民法院、司法部又联合印发了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(以下简称《实施意见》),对人民陪审员选任、培训、补助、考核等问题进行了细化规定。据统计,目前全国已有45 697名人民陪审员,其中大专以上学历40 029人,占现任人民陪审员总数的87.6%。截至2005年年底,陪审员共参与审判案件164 630件。⁽⁷⁾

毋庸讳言,与《人民法院组织法》的相关规定相比,《决定》和《实施意见》更为系统、明确,也更具规范性和可操作性。但这些具体、明确的规定恰恰充分暴露了中国的人民陪审员制度改革已经走进误区。其具体主要表现在如下五个方面:

(一)人民陪审员的遴选制度不民主,有悖陪审制的民主价值和自由价值

第一,人民陪审员的资格设定过高,不具备民主性。《决定》第4条规定,“公民担任人民陪审员,应当具备下列条件:(一)拥护中华人民共和国宪法;(二)年满二十三周岁;(三)品行良好、公道正派;(四)身体健康。担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度”。《实施意见》进一步补充规定到,“根据《决定》第四条第二款的规定,公民担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度。对于执行该规定确有困难的地方,以及年龄较大、群众威望较高的公民,担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽”。尽管《实施意见》作了变通性的规定,但笔者认为,人民陪审员的学历资格设定依然过高。一如前述,不管是陪审制国家还是参审制国家都相当重视建构以民主代表性为核心的陪审员/参审员遴选制度。这里所谓的民主代表性,主要包括两方面的内容:其一,遴选范围的广泛性。原则上,具有完全民事能力和政治权利的公民都享有担任陪审员的权利,不得以财产、出身、人种、阶层、学历等限制或禁止公民履行陪审职责。其二,遴选人员的代表性,即陪审员/参审员应广泛代表各社区、各阶层乃至各种族的意志。因此,各国普遍未对陪审员的学历水平设限,充其量只要求陪审员具有基本的读写能力。如,英国1974年的《陪审团法》便规定,“在英国已居住5年以上且登记合格的正式选民均有担任陪审员的资格”;美国联邦法也规定,“18周岁以上、可用英语交流的美国公民可担任联邦法院的陪审员”;西班牙《陪审法院组织法》规定,“18周岁以上、具备西班牙语读写能力、具有完全民事能力和政治权利的西班牙公民可担任陪审员”;法国《刑事诉讼法典》第255条规定,“年满23周岁、可用法语读写、享有政治权利、民事权利和亲权的法国公民可担任参审员”;德国相关法律也规定,“25周岁以上70周岁以下、没有智力障碍、未患有影响裁判能力之严重疾病的德国公民可担任参审员”。在中国,过高的学历设定必然将许多文化程度不高的公民排除在外,显然有悖陪审制的民主价值。依《中华人民共和国宪法》第2条之规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这里的权力,当然包括参与司法管理的权力,而这里的人民,当然也包括学历不高、未受过良好教育的公民。除此之外,从犯罪学的角度考量,未受过良好教育的公民显然比受过良好教育公民的犯罪率高。因此,这些刑事被告人尤其应获得同阶层审判的权利。

第二,人民陪审员的遴选程序受法院控制,难以承载保障自由的重责。《决定》第7条规定,“人民陪审员的名额,由基层人民法院根据审判案件的需要,提请同级人民代表大会常务委员会确定”。第8条规定,“符合担任人民陪审员条件的公民,可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐,或者本人提出申请,由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查,并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选,提请同级人民代表大会常务委员会任命”。第14条规定,“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的,应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的,在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定”。《实施意见》则进一步明确了相关的实施细则。《实施意见》第3条规定,“基层人民法院根据本辖区案件数量、人口数量、地域面积、民族状况等因素,并结合上级人民法院从本院随机抽取人民陪审员的需要,对本院人民陪审员的名额提出意见,提请同级人民代表大会常务委员会确定”。第4条规定,“选任人民陪审员,应当遵循公平、公正、公开的原则”。第5条规定,“基层人民法院应当在人民陪审员选任工作开始前一个月,向社会公告人民陪审员的名额、选任条件、程序等相关事宜”。第6条规定,“符合担任人民陪审员条件的公民,可以由其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得本人同意后,以书面形式向当地基层人民法院推荐,也可以由本人向户籍所在地或者经常居住地的基层人民法院提出书面申请”。第7条规定,“对于被推荐和本人申请担任人民陪审员的公民,由基层人民法院依照《决定》第四条、第五条、第六条的规定进行审查,初步确定人民陪审员人选后,将人选名单及相关材料送同级人民政府司法行政机关征求意见。必要时,由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关到公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织进行调查”。第8条规定,“基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员人选,并由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。确定人民陪审员人选,应当注意吸收社会各阶层人员,以体现人民陪审员来源的广泛性”。可见,人民陪审员的遴选程序并非随机的遴选程序,而受法院的直接控制。基层人民法院有审批权、提名权,当然也享有根本的决定权。⁽⁸⁾因此,以如此方式所遴选出的人民陪审员难以有效控制司法专权以保障公民的基本自由。在前文中,笔者曾指出,陪审制之所以可有效控制司法专权,其最主要的一个原因在于陪审员地位的独立性。在一套成熟、民主的陪审制度中,陪审员的遴选系随机独立进行,不受行政机关和法庭的干涉和控制。因此,陪审团从一诞生便具有双重独立性:在法庭内,陪审团和职业法官相对独立,不受职业法官的约束和监督;在法庭外,陪审员也保持独立地位,不受行政机关的干涉和控制。陪审员只需遵循一个诚实自由的人应有的良心,不偏不倚、坚定不畏地对案件作出裁决。因此,实行陪审制的代表性国家大抵也采用了随机的遴选程序,法庭往往只是随机遴选的执行者,而非遴选的决定者。例如,在美国大多数州,陪审员均通过选民登记簿、报税单、电话簿或车牌号等随机选任,或者通过计算机随机遴选的方式产生。在法国,参审员亦从重罪参审员总名单或审季参审员名单中随机选出。比较特殊的是德国。德国的参审员遴选采用提名制度,即由社会团体或政党提名并推荐遴选。尽管这种遴选方式仍有商榷的余地,但陪审员的遴选依然和法庭无太大关系,法庭并不享有控制权。诚如Bernard Schnapper教授所言,如果法院对陪审员的遴选具有决定权,则这样的陪审制只能是附庸陪审制(le jury domestiqué)。⁽⁹⁾

(二)人民陪审制的适用范围不明确,具有很强的任意性,在很大程度上限制了人民陪审制的功用

《决定》第2条规定:“人民法院审判下列第一审案件,由人民陪审员和法官组成合议庭进行,适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外:(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件;(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”但《实施意见》并未明确指出何为“社会影响较大”,这在司法实践中具有很强的任意性。换而言之,人民陪审员在大部分刑事案件的庭审中可有可无,是否参与庭审完全由法庭决定。而这种任意性规定极易导致人民陪审员制度的名存实亡,也容易造成审判实践中运用人民陪审员制度的混乱,从而极大限制了人民陪审制的功用。从世界范围内看,尽管由于司法资源的有限性,各国普遍对陪审制的适用范围作出限制,但适用范围大抵明确,即少量最为严重的刑事案件。例如,在英国,公诉罪及部分两可罪的刑事案件适用陪审团审判。在法国,重罪案件应适用陪审团审判。所谓重罪,即指那些情节特别严重、可能判处10年以上监禁刑的刑事犯罪,如谋杀、抢劫、强奸等(《法国刑法典》第131-1条)。而在美国,接受陪审团审判的权利更是被告人的宪法权利(《联邦宪法》第六修正案),具有强制性,不得剥夺。

(三)人民陪审员的裁决不具有权威性、受制于本级法院的审判委员会⁽¹⁰⁾,有悖人民主权的基本政治伦理

依法院组织法及有关诉讼法的规定,合议庭是主要的审判主体,但法院审判委员会对具体案件的讨论意见却在该法院具有最终的决定意义,合议庭应当按照审判委员会的讨论决定作出判决。因此,人民陪审员的审判权事实上已被审判委员会所割裂,不具有权威性。还应指出的是,审判委员会由职业法官所组成。因此,审判委员会对合议庭的超然地位也在某种程度上反映为职业法官对人民陪审员的超然地位。这显然有悖人民权力至上的基本政治伦理。事实上,在世界范围内,不管是实行陪审制的国家或是实行参审制的国家,陪审员/参审员的裁决都具有权威性,职业法官原则上应遵守之。在实行陪审制的国家中,陪审员和职业法官具有明确的职责分工,陪审员负责裁决事实问题,而职业法官则负责裁决法律问题,但陪审团对事实问题的裁决具有权威性,职业法官原则上不得违背之。例如,在英国,陪审团作出裁决后,法庭即重新开庭。法官向陪审团团长询问是否达成一致或多数裁决。如果陪审团作出否定性裁决,则被告人无罪释放。但如果陪审团团长作出肯定裁决,则法官应依该有罪裁决,在听取有关被告人前科及品格证据的情况下作出量刑判决。在美国,陪审团的裁决亦具有权威性。不管裁决结果如何,法官都不得提出异议。如果陪审团的裁决系无罪裁决,则法官应立即宣布当场释放被告人,如果系有罪裁决,则法官可下令将被告人押回监狱或保释以等待科刑。在西班牙,如果陪审团的表决记录不存在任何瑕疵,则审判长应依记录中所载明的陪审团意见作出判决。审判长不得以任何理由撤销陪审团的裁决。在实行参审制的国家中,参审员和职业法官并无职责分工,因此,不存在单独的陪审团裁决。但陪审团依然可独立形成决定,并在判决的形成过程中发挥关键性作用。例如,在法国和德国,多数派参审员废法的情况时有发生。⁽¹¹⁾

(四)人民陪审员的任期和考核制度职业化,人民陪审员制度出现职责和功能异变

《决定》和《实施意见》对人民陪审员的任期、培训及奖惩制度进行了明确的规定,填补了之前的法律空白,这在一定程度上具有积极的意义。但《决定》和《实施意见》中的相关规定却使人民陪审员带有职业化的倾向,从而使人民陪审员制度出现职责和功能的异变。(www.xing528.com)

首先,人民陪审员的任期过长,有职业化倾向。《决定》第9条规定,“人民陪审员的任期为五年”。《实施意见》第18条也规定,“人民陪审员的任期为五年,缺额依法定程序增补”。虽然《决定》和《实施意见》都未规定人民陪审员是否可在任期届满后连任,但即便是5年的任期也已过长,有很多的弊端:其一,过长的任期容易使法官和陪审员形成朋友关系或熟人关系,使人民陪审员制度应有的监督和制衡职能弱化;其二,过长的任期极大加重了陪审员的经济负担,并可能使陪审员出现职业化的倾向;其三,过长的任期也使各种贪污受贿的司法腐败现象成为可能。事实上,大部分实施陪审制的国家都尽量避免过长的任期设置,原则上每个庭期都应重选陪审员。此外,各国还尽量避免公民在短时间内重复担任陪审员。例如,在英国,如果公民在近两年内一直履行陪审义务或一直参加某一陪审团或者法庭已经豁免其一段时期担当陪审员的义务而这一期间尚未结束的,法庭应豁免其担当或继续担当陪审员的义务。《俄罗斯刑事诉讼法典》明文规定,公民在一年内最多只能担任一次陪审员出席审判庭(第326条第3款)。在法国,5年内担任过陪审员的公民可要求职责豁免

(《法国刑事诉讼法典》第258-1条)。比较特殊的是德国。德国的参审员每4年遴选一次,可连任。但每个参审员每年只任职12天,因此,职业化的倾向并不明显。可见。与上述代表性国家的陪审制相比,中国人民陪审员的任期无疑过长。而且中国并未实行各国所通行的庭期制,因此人民陪审员不得不在很长的任期里没有时间限制地参与司法审判,已变成某种特殊类型的“常设法官”。

其次,人民陪审员的考核制度职业化。《决定》第16条规定,“对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员,给予表彰和奖励”。《实施意见》第15条规定,“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法,征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等”,“中级人民法院、高级人民法院在其所在城市的基层人民法院人民陪审员名单中随机抽取人民陪审员参与本院审判工作的,应当将人民陪审员在本院执行职务的情况通报其所在的基层人民法院,作为对人民陪审员进行考核的依据之一”。第16条规定,“对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员,由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关给予表彰和奖励,并由基层人民法院及时书面通知人民陪审员本人及其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织”。上述考核规定与职业法官的考核规定并无太大区别,带有很强的职业化色彩。但这一制度设计显然并不合理,理由有三:其一,担任人民陪审员是一项权利,也是一项义务,但却非一项职业,因此,立法者不宜以职业标准⁽¹²⁾考核人民陪审员,也不宜对所谓在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员予以表彰;其二,许多职业考核标准对于裁判者而言缺乏明确性和可操作性,例如何为工作实绩标准、何为思想品德标准等;其三,抽象化且极具灵活性的考核标准极易成为职业法官排斥和打压持不同意见之参审员的手段。例如,在庭审合议中不听从职业法官意见的做法可定性为工作态度不端正,在表决中认为应作出无罪判决的意见可定性为工作实绩不佳等等。当然,如果陪审员在庭审中有违法或违纪行为,则理应受到惩罚。因此,《决定》第17条、《实施意见》第17条的规定则是合理的。从比较法的角度看,各国也大抵明确规定了陪审员违法或违纪的责任,但却几乎未设有任何考核制度或表彰制度。例如英国《陪审团法》规定,公民在陪审员资格认定时具有如下行为的,将构成犯罪并受到即决裁定的惩罚:被选任陪审员的公民故意向相关官员作出虚假陈述以逃避履行该义务的;故意向相关官员作出虚假陈述以帮助其他公民逃避履行该义务的;相关官员为进行陪审资格认定而提出相关问题的,陪审员候选人没有合理理由却拒绝回答或在实质性问题上故意作出错误回答或者因粗心大意而在实质性问题上作出错误回答的;明知其不符合条件或没有资格而参加陪审团审判的。但《陪审团法》却未设有任何有关陪审员工作业绩的考核标准或奖励制度。西班牙《陪审法院组织法》也对陪审员未履行职责或违反职责中所包含之特定义务的行为规定了系统的惩罚措施:陪审员无正当理由而未出席第一次庭审的,可罚款25 000比塞塔。特殊情况下,审判长还可增加罚款,罚款额可高达100 000至250 000比塞塔。陪审员无正当理由拒绝宣誓、拒绝表决或拒绝作出裁决的行为也应科处罚款(50 000比塞塔)。但《陪审法院组织法》同样未规定任何业绩考核标准或奖励制度。

人民陪审员的任期很长、陪审员考核标准职业化等都充分地说明了人民陪审员正成为另一种类型的“常设法官”(或可称之为“编外法官”⁽¹³⁾)。因此,我们不难理解,为何在大部分国家,陪审制都因为资源消耗过大、折损诉讼效率而被迫严格限定适用范围,而在中国,人民陪审员制度反而成为节约司法资源、提高诉讼效率的有效手段。这种违反常态的制度设定值得学界和立法者深思。

(五)一些重要规定不明确或不合理,不利于人民陪审制规范、有效地运作

虽然与《人民法院组织法》和有关诉讼法相比,《决定》与《实施意见》对人民陪审制的各种技术设计作了更为详尽的设定,但应当指出的是,《决定》和《实施意见》中的一些重要规定依然不明确或不合理,值得认真研究和推敲。

首先是人民陪审员在合议庭的人数比例问题。众所周知,对于实行参审制的国家而言,合议庭的人员组成直接关系到法官和参审员的力量对比,是评价一国参审制民主化程度的重要指标。例如,在法国,重罪法院一审合议庭由9名参审员和3名职业法官组成,二审合议庭则由12名参审员和3名职业法官组成,而一审的罪责表决和量刑判决一般只需达到8票,二审的罪责表决和量刑判决一般只需达到10票,因此,不管在何种情况下,法国参审员都可左右判决的形成。而德国的情况则相对复杂,区法院的参审法庭和地方法院负责第二审上诉的合议庭由1名职业法官和2名平民参审员组成,而地方法院负责一审的合议庭由2~3名职业法官及2名平民参审员组成。德国对重大程序问题采用简单多数表决,而对罪责问题及刑罚问题则采用2/3多数表决。因此,参审员虽未必可左右判决的形成⁽¹⁴⁾,但可有效制约职业法官的权力。⁽¹⁵⁾但在中国,依《决定》第3条之规定,“人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时,合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一”。但比例具体为多少,由法庭决定。由于中国对罪责问题及刑罚问题均采用简单多数表决,所以,如果人民陪审员的比例高于1/2,则可主导判决形成,反之,则由职业法官主导判决形成。可见,不少于1/3的规定既模糊,又缺乏指标意义,应进一步明晰化或作出修改。

其次是人民陪审员的收入保障问题。《决定》第18条第2款规定,“有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间,所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”。《实施意见》第21条则规定,“有工作单位的人民陪审员因参加培训或者审判活动,被其所在单位克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇的,由基层人民法院向其所在单位或者其所在单位的上级主管部门提出纠正意见”。应该说,这一规定的初衷是良好的,可避免普通民众因收入损失而不愿意担任人民陪审员的情况。但这一规定却欠缺可操作性。一如前述,中国的人民陪审制并未实行各国所普遍适用的庭期制,而大抵为定期常任(任期5年)。在这种情况下,要求“所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”的规定便意味着企事业单位可能在长达5年的时间里为国家免费“供养”部分员工。这无疑严重损害了企事业单位的利益,难以获得支持。

最后则是有关人民陪审员的培训问题。一如前述,陪审员来自普通的社会大众,他们往往对“陪审员的职责、司法系统的实际运作甚至是法院的设置等基本信息都未有充分的认识,更不用说对庭审案件进行更深入的思考”,因此,“应对陪审员进行必要的信息告知以使其更好地致力于司法裁判”⁽¹⁶⁾。但各国对陪审员的审前培训方式均有所不同,程度也略有差别。例如,在法国,司法行政机构便主要采用协会培训和法庭培训两种方式以对陪审员进行必要的信息告知和庭审技术训练。《决定》和《实施意见》也对人民陪审员的培训制度进行了规定:“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训,提高人民陪审员的素质”(《决定》第15条);“基层人民法院根据本院审判工作的实际情况,制定人民陪审员的培训计划,征求同级人民政府司法行政机关意见后,由人民法院法官培训机构具体承办”(《实施意见》第11条);“对人民陪审员进行培训,应当符合人民陪审员参加审判活动的实际需要。培训内容包括法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等”(《实施意见》第12条)。由于《决定》和《实施意见》均未对培训的内容或形式作出较为明确的规定,因此,各地方的做法差别极大,不少培训方式并不合理。例如,广东省高级法院在广州、深圳、汕头等地设立9个人民陪审员教学点,统一就人民陪审员的职业道德、中国司法制度简介、法理学、刑法、民法、行政法及其相关诉讼法、证据法、裁判文书的写作等方面展开较为系统的学习,并观摩开庭审判。最后,人民陪审员还须经参加统一考试,颁发培训合格证书。江西省吉安中院在培训内容上则除讲授法官职责和权利、法官职业道德、审判纪律、司法礼仪、法律基础知识和诉讼规则等司法业务知识外,还发放有关井冈山革命斗争的历史读本,邀请专家讲述井冈山革命斗争史,着重引导学员树立崇高的职业理想,坚定职业信念。北京市海淀区人民法院则在为期10天的培训计划中分别组织人民陪审员进行观摩庭审、脱产封闭学习和经验交流。⁽¹⁷⁾林林总总的培训方式良莠不齐,有的培训方式相对合理,有的培训方式则过于严格(统一考试)或形式化(与裁判职能无涉的革命斗争史培训)。可见,确立规范化的培训方式和明确培训内容势在必行。据称,最高人民法院有关负责人已表示,最高人民法院将尽快出台《人民陪审员培训办法》,以解决这一混乱情况。⁽¹⁸⁾但具体的规则设置究竟如何,值得进一步关注。

综上所述,尽管中国立法及司法决策者在改善人民陪审员制度上作了相当的努力,也取得了一定的成果,但与实施陪审制的主要代表性国家相比,中国现行的人民陪审员制度并不典型:一方面,人民陪审员制度既不能充分体现人民主权,也不能有效保障自由,存在“职业化”、“附庸化”的趋势,难以有效发挥作用;另一方面,现行有关人民陪审员制度的立法规定和制度设计还不合理,存在诸多瑕疵和弊病,甚至已走向改革的误区。因此,人民陪审制的重构理应引起中国学界和立法界的认真思考和关注。