天水梯田建设调研与思考成果

天水市梯田建设的调研和思考

一、基本情况

天水市位于甘肃省东南部，横跨黄河和长江两大流域，总土地面积1.43万平方公里，水土流失面积1.08万平方公里，占全市总土地面积的75.52%。全市地形高低起伏不平，梁状山地与河谷相间分布，地形支离破碎，沟壑纵横，地面组成物质以黄土为主，遇水易侵蚀，水土流失严重，多年平均侵蚀模数为5213吨/平方公里,年侵蚀总量达5608.27万吨，是黄河上中游水土流失面积集中、流失程度严重的地区之一。长期以来，严重的水土流失影响和制约着全市经济和社会的可持续发展。

多年来，天水市历届党委、政府高度重视梯田建设工作，始终把兴修梯田作为治理水土流失、改善农业生产基本条件和解决“三农”问题的根本措施常抓不懈，促进了全市梯田建设的稳步发展，取得了显著的经济、生态和社会效益。据年报统计，截至2008年年底，全市共兴修水平梯田403.05万亩，梯田面积占耕地面积866.22万亩的46.5%，占宜修坡耕地的67.9%，目前还剩余宜修坡耕地190.48万亩。

近几年来，天水市各级领导和业务部门不断深化对市情的认识，因势利导，与时俱进，及时调整工作思路，改进工作方式方法，开拓创新，负重拼搏，依靠政府推动、宣传鼓动、政策调动、利益驱动，通过整合项目资金、“一事一议”群众筹集资金、市县区财政出资等多渠道创新梯田建设的投入保障机制，全市每年完成优质梯田10万亩，并在梯田建设机制创新、机修形式、资金筹措、验收考核、目标管理等方面取得了突破性进展。各县区梯田建设现状见下表。

天水市梯田建设现状表

续表

二、建设成效

实践表明，水平梯田能有效地控制水土流失、提高地力、调控雨水资源的时空分布，缓解半干旱地区水资源匮乏、减缓降雨供需错位的矛盾，是治理开发坡耕地治本之举。大规模的梯田建设不仅把跑水、跑土、跑肥的“三跑田”变成了保水、保土、保肥的“三保田”，而且为下游减少大量的洪水径流和泥沙，带来了巨大的社会、经济和生态效益，在农业生产和农村经济社会发展中发挥着越来越明显的基础作用，成为干旱半干旱地区农村经济可持续发展的基础平台。

（一）发挥蓄水保土功能，提高水土资源利用效率。水平梯田主要是通过改变地形条件，蓄水保土，培肥土壤，抗旱防涝、提高了作物对降水的利用率，改善了农业生产条件，从而为发展旱作农业提供了基础保障。据试验测算，全市坡耕地年均流失径流600立方米/公顷～ 1050立方米/公顷,流失表土60吨/公顷～150吨/公顷。水平梯田拦蓄效益为92%，拦泥效益达98%，全市梯田每年可拦蓄地表径流总量2.13亿立方米，拦截泥沙1247.07万吨。按每公顷平均流失土壤75吨计，可保持土壤有机质16万吨，氮2万吨，磷26万吨,钾42万吨。坡耕地修成梯田后土壤中的水、肥、气、热等条件都能得到彻底改善，为农作物的生长提供了物质基础，提高了农作物产量。监测资料分析表明：全市梯田的降水潜势利用率由9.12%提高到21%，光热潜势利用率由5.29%提高到12.72%。

（二）建设高产稳产梯田，确保粮食生产安全。水平梯田为推广应用科学技术，进行精耕细作创造了条件，为作物生长提供了良好环境，从而促进了粮食产量的稳定增长，确保了粮食安全。监测资料分析表明：天水市渭北黄土丘陵区梯田比邻近坡地在同等耕种条件下，平均每亩增产101公斤，增产率为94.0%；干旱年份增产率为60.7%；土石山区平均每亩增产粮食81公斤，增产率为93.0%。经计算，全市梯田每年平均增产粮食29.73万吨，相当于解决99.1万人口1年的口粮问题。

（三）夯实农业基础条件，促进区域产业发展。天水市充分依托梯田资源，将梯田建设与发展区域优势产业基地建设相结合，培育了一批适销对路的苹果、大樱桃、葡萄、花椒等市场前景良好的优势特色支柱产业，发展和壮大了一批具有地方特色和资源优势的区域性特色产业基地，调整了农业产业结构，为群众致富和区域经济发展培育了新的经济增长点，促进和带动了相关产业及后续产业的发展，从而形成了多业并举、协调发展的现代农业格局，加快了区域经济的快速持续发展。如甘谷县六峰、大像山镇的果椒基地，金山、谢家湾乡以党参为主的中药材基地等都是梯田潜能开发的缩影。截至2008年年底，全县依托梯田建设已建成以“两棚”为主的优质蔬菜基地15.06万亩，总产量45.11万吨，总产值4亿元，蔬菜商品量39.5万吨；以苹果、花椒为主的林果基地面积达30.2万亩，年产各类果品68000吨，产值15633万元，农民人均纯收入2158元。麦积区柳沟流域和北山流域把改变农业生产基本条件放在首位，坚持以小流域为单元，以梯田建设为重点，按照“山顶水保林戴帽，半山葡萄果缠腰，山下梯田果带生物埂，生产道路绕山转，河谷塘坝节节拦”的思路，建成了1.8万亩优质葡萄基地，流域内生态环境明显改善，水土流失得到有效控制，随着农业生产条件的改善和产业结构的调整，农民人均纯收入由原来的不足800元，上升到2009年的3260元。亩产葡萄4000～6000斤，亩收入达5000元左右，使当地农民收入大幅度增收。原有的山秃、地瘦、人穷已被山绿、地平、人富所替代。

（四）提高劳动生产效率，加快了农业机械化进程。截至目前，全市已兴修梯田400多万亩，通过配套田间道路，极大地改善了农业生产条件，农机田间作业和农机运输得到了较大发展，农业机械化程度显著提高。据统计，2008年全市机深耕面积达到42.57万亩，机播面积达到55.44万亩，机械化覆膜面积达到126.68万亩。从而使农业生产生产效率明显提高，极大地减轻了农民群众的劳动强度，剩余劳动力外出打工，从事二、三产业，有力地促进农民增收，为帮助群众脱贫致富奔小康和加快发展现代农业打下了坚实的基础。

三、存在问题

梯田建设是山区发展的生命线，是抗旱防洪、稳产增收的根本措施，是山区农业必须长期坚持的科学发展之路。多年来，梯田建设的成功经验和显著成效，已使广大农民群众由“要我修”变成了“我要修”的自觉行动。随着农村“两工”的取消和税费改革的逐步落实，梯田建设工作出现了群众难组织、劳力难保障、工作难开展的被动局面，梯田建设的形势发生了巨大变化。梯田建设中存在以下问题。

一是全市现剩余的190.48万亩宜修坡耕地多数处于偏远贫困山区，坡度大，立地条件差，交通不便，且这些区域内群众生活相对困难，梯田建设的难度越来越大，全市整体实现梯田化的任务还十分艰巨。

二是资金投入不足。2008年以前，省上每年下达天水市的梯田建设补助费每亩不足20元，加上市上统筹资金，每亩也不足40元，国家投入严重不足，群众自筹占主体，负担很大，筹资难度很大。从2010年起，省上启动实施新增500万亩梯田建设工程，确定长江流域平均每亩补助600元，黄河流域平均每亩补助400元，极大地提高了国家投资标准，但要建设道路渠系配套的高标准梯田，目前每亩梯田的造价至少要在700元以上，建设资金缺口仍很大。加之，燃油及人工工资猛涨，梯田建设的成本越来越大，从长远看梯田建设投入缺乏长效保障机制。(www.xing528.com)

三是梯田建设管理运行经费困难。从近几年梯田建设的实践来看，每年的梯田规划、设计、检查、验收的任务十分繁重，要投入大量的人力和财力，管理费用很大，对梯田建设也造成了一定的影响。

四是县区之间、乡镇之间发展不平衡，重点轻面，部分梯田田面窄小，地面不平，地埂不实，效果较差。

五是梯田建设年度规划落实工作比较困难，一些县区和乡镇不重视规划落实工作，在组织群众进行作物倒茬，预留地块方面工作不力。

四、发展梯田的保障措施

（一）加强组织领导，落实目标责任。天水市始终把梯田建设放在农业和农村工作的首要位置，把梯田建设纳入目标管理，层层签订责任书，明确奖罚，实行“一把手”负总责，分管领导直接抓的工作机制，一级抓一级，层层抓落实。主要领导研究解决梯田建设资金筹措、项目整合等突出问题；分管领导深入一线，靠前指挥，现场督察，亲自参与梯田建设实施方案的制定、规划设计、现场检查、资金筹措等一系列梯田建设的实际问题。将梯田建设成效与各级领导的政绩挂钩，并作为考核各级干部和职务晋升的重要内容。各级部门全面实行行政技术双轨承包责任制，精心组织，狠抓落实，为确保全市梯田化目标的顺利实现提供强有力的组织保证。

（二）强化基础地位，明确发展战略。把梯田建设与新农村建设相结合，与发展特色优势产业、调整产业结构相结合，与各项农业综合开发项目相结合，牢固树立梯田建设的基础地位。紧紧围绕全市整体实现梯田化的目标，通过科学规划，坚持以小流域为单元，以村为单位，统一规划，整村整乡、整县推进，注重质量，突出效益，实行山、水、田、林、路综合治理。通过加大机修力度，整体推进，规模治理，建设高标准、高质量、高效益的基本农田，全面改善农业生产基本条件和生态环境，为发展区域经济，建设社会主义新农村提供支撑和保障。

（三）整合项目资金，完善投入机制。通过农村“一事一议”、银行贷款、社会帮扶、国家专项投资等渠道，多方筹集梯田建设资金，提高梯田补助标准，增加梯田建设投入，实行全部机修，人工培埂，加快梯田化进程。地方财政继续加大对梯田建设的投入力度，涉农部门紧紧围绕梯田建设的总体目标，分工负责，密切配合，协同作战；实行扶持优惠政策，充分调动广大群众的积极性，将国债项目、扶贫整村推进、农业综合开发、退耕还林口粮田建设、水利等项目进行整合，按照“国家补一点、地方筹一点、群众拿一点”的办法，不断完善梯田建设投入保障机制。

（四）创新运行机制，规范建设管理。一是继续创新机修梯田管理运行机制。实行工程招投标制和公示制度，加强对机修梯田建设工作的管理，不断推进梯田建设向规范化方向发展。二是继续探索梯田建设投入的长效保障机制。逐步建立起多层次、多渠道、多元化的投资体系，为全面实行机修提供资金保证。三是创新梯田建设竞争激励机制。建立和完善一整套奖罚分明、操作性强的梯田建设竞争激励措施，充分调动县（区）、乡（镇）领导干部抓梯田建设工作的积极性和主动性。四是创新群众参与机制。通过“一事一议、民主协商”的办法，建立起适应当前形势下群众参与梯田建设的长效保障机制。五是创新部门协作机制。水利主管部门要积极主动的加强与国土、发改委、扶贫、财政等部门协作配合，形成水利水保部门搭台，政府导演，各部门同唱梯田戏的局面。

（五）创建精品工程，整村整乡推进。按照“依靠科技、因地制宜、综合治理，创亮点、出精品、增效益”的总体思路，集中连片，整体推进，创建精品示范工程，以点带面，点面结合，做到规模化治理、规范化实施、优质化建设，创建一批高质量标准、高产出效益、高视觉效应的机修梯田示范点，带动新农村建设和梯田化县乡的实现。在“十二五”期间，确保每年完成23万亩的梯田建设任务，每县区每年至少达标一个梯田化乡（镇），每乡（镇）每年至少实现一个梯田化村，经过十年的努力，力争全市基本实现梯田化。

（六）注重综合配套，发展现代农业。加大对新修梯田培肥、丰产栽培、地埂综合开发利用等实用技术的推广力度，不断提高梯田的效益；同时，梯田建设与淤地坝、小型拦蓄工程、集雨节灌及提灌、井灌等小型水利设施进行配套，使旱作梯田尽快实现小型水利化，通过单位面积产量的提高，促进农村产业结构调整及梯田深层次的开发。

按照因地制宜、分类指导的原则，在确保粮食安全的前提下，大力发展地方名、特、优、新产品，以培育新的产业或延长产业链，形成“梯田+蔬菜+加工”、“梯田+畜牧+养殖”、“梯田+花椒”、“梯田+苹果”、“梯田+马铃薯+加工”“梯田+中药材”等多种产业化并存的集约化经营模式，建成一批各具特色的苹果、大樱桃、葡萄、花椒、核桃等名、优、特经济林果产业基地和水土保持支柱产业，促进区域“一县一品”优势支柱产业的形成，为农业增产、农民增收和农村经济发展寻求新的经济增长点，加快群众致富奔小康和区域经济发展步伐。

第十九期女干部培训班

苟家骅　天水市水利局

王迎冬　天水市政府办公室

管敏超　天水市生产力促进中心

指导老师：唐云龙　法学教研室主任副教授