乡镇事业站所改革研究：历史检审及成果

(二)站所绩效的历史检审

置于建国以来特定的历史环境中，来考察和评价以乡镇站所为主的这样一整套农村公共服务体系的绩效，可以看到，其在加强乡村公共生产设施、基本社会保障和公共福利、促进农村社会稳定秩序的形成等方面发挥了特定的历史效能。但也存在着一系列的制度缺陷，特别是在长时间的运行及其后续演变中，孕育着体制性的内在冲突。

第一，作为建国后提供农村社会服务的主要政府组织，乡镇站所发挥了积极的服务性功能，我国农村社会公共服务的供给水平，较建国以前有了较大的提高。

应当看到，建国以后的农村基层治理，其核心就在于通过基层政府组织实现了对农村社会政治、经济和农民生产生活以及其他一切领域的控制。在这一背景下，政府通过乡镇站所这一组织途径“全方位地介入乡村社会的生产与生活。”^[20]在特定的历史阶段有其积极作用，特别是在政权过渡，社会秩序还比较混乱时，以及供给严重不足，物质匮乏的情况下，利用国家和集体政治优势，集中掌握、规划和利用较为短缺和有限的资源，解决一些紧迫问题，有利于农村社会经济生活快速走上正轨。

建国以来咸安农村公共事业投入情况统计表^[21]

通过乡镇站所的不断推动，农村社会的公共服务的供给水平与建国之前相比较有了较大程度的改善和提高。以农民的农业生产和生活等若干方面来看:

农业技术推广:1953年咸安开始普遍推行耕作制度的改革，从县到区突出抓了“四改”(单季改双季、籼稻改粳稻、稀植改密植、高杆改矮杆)，大力发展红花草改良土壤和肥料，这些技术措施的推广，促进了当时农业生产的发展。1976～1983年全县开始试种杂交水稻，历年来种植杂交稻31886亩，其中作晚稻种植的24785亩，单产高达620斤，最低的也达480斤，比常规晚稻增产64.2%。

病虫害防治:从1953年起，咸安区各农机站开始推广使用六六六等化学农药拌种或喷施，防治病虫害。由于扑灭病虫害效果显著，农民曾一度偏赖于农药防治，曾爆发过大规模的虫害流行。县、公社专门成立病虫防治指挥部，生产队配备专人从事病虫防治。1982年县成立农业环保站，认真贯彻“预防为主、综合防治”植保方针，采取水、肥、种、药四配套综防措施，达到经济、安全、有效地将病虫危害降低到最低程度，每年挽回粮食约9000吨～12500吨。1985年，全年病虫发生面积54.65万亩，防治面积33.2万亩，从病虫口夺取粮食9650吨，占全年粮食总产5%。

建国以来咸安农作物病虫害发生防治情况统计表^[22](单位:亩)

建国以来咸安畜禽防疫注射情况统计表^[23](单位:万头/次)

文化卫生医疗:1952年9月，县扫盲委员会推行“速成识字法”，先后培训扫盲各级教员120名。冬闲时通过这些教员在各乡开办速成识字班，全县共2.5万人参加扫盲学习。1971年9月，县体委举办5项球类运动会。县直及各乡镇组织有112个代表队1000余人参赛，观众逾万人。

1952年3月，在全县范围内组织各级医疗力量对儿童普种牛痘。1958年10月开始，人民公社实行合作医疗制度，社员个人和集体共同承担医疗费用。同年，开展除“四害”灭“五病”运动。1965年5月，麻疹病流行，全县发病6426例，死亡48人。武汉市巡回医疗队12人到咸安，会同该县65名医务人员组成9个医疗队下乡为群众治病。三年自然灾害期间，县委、县人委在救灾防病工作中，先后派出57个医疗队，近200名医务人员，在农村设临时病院127所，免费收治浮肿病人38447人次，干瘦病人14571人次。

农田水利建设:大型工程方面主要是1966年10月，咸宁第一大水库——南川水库工程动工。1980年11月建成，前后经历14年。建成后蓄水量为1.14亿立方米，灌溉面积为14.2万亩。中小型工程主要是1949～1957年从事全县的小型农田水利建设。塘、堰、机站及少量小毛渠的开挖。1959年，开始兴建中小型水库。入赛丰、大泉口、杨林、西门楼、五一等。1965～1975年主要兴建了南川、四门楼、鸣水泉、双石等中型水库及社办的小型水库。同时对全县的中小型水库进行了渠道及建筑物的配套工作。修建了东、南、北三条干渠及双石渠道。

从1950～1985年，全市水利建设累计投资19414万元。其中国家投资5681万元。水利工程有效蓄水量为19124万立方米，可灌溉面积35.3万亩，占全市耕地面积84.8%，其中，旱涝保收面积17.5万亩，占水田总面积的58.5%，有效蓄水量和旱涝保收面积，分别比1949年增加8.1倍和5.9倍。

第二，建国后以乡镇站所为主体构建的一整套政府服务体系，对农村公共服务的迅速推动和提高，有助于“超强政治稳定”^[24]的乡村社会秩序的形成，有利于国家主导下的大规模现代化建设的开展。

回溯历史，“后发外生型”现代化的中国在饱受西方列强劫掠了一百余年之后，面临的现实是工业化程度低、国力和民力几近衰竭的局面。费正清在谈到这个问题时说:“当中国共产党在1949年从国民党夺取到中国的控制权时，经济濒于崩溃。与前现代经济所特有的长期结构性问题——如低人均收入，寿命短、低储蓄和投资比率及占优势的传统生产方法一起出现的，是伴随着20多年国内外战争的物质和人力资源的损失以及极度的恶性膨胀。”^[25]显而易见的是，其中的一个重要因素——“农村的社会政治大动荡曾经是晚清和民国时期中国现代化受挫的重要原因。”^[26]

新中国的成立，动荡了大半个世纪的农村才安定下来，提供了继续推进现代化进程和中华民族复兴的新机遇。随着国家政权建设的展开，国家权力在农村社会不断深入并在经济、政治和文化等方面逐渐稳定，“超强政治稳定”的乡村社会形态不断形成。应当看到，这种稳定使中国现代化避免了它在19世纪晚期和20世纪上半期所曾遭受的挫折。这一时期，不间断的政治运动虽然使现代化进程一波三折，但是在稳定的农村社会秩序和环境中，中国由农业社会转变为工业社会的进程却基本上保持着持续发展的势头(1966年文革开始后曾一度受到影响)，中国的城市工业经济增长，一直保持着较高的发展速度，以至于到70年代末改革开放前夕，中国的社会经济面貌较之于建国初期已经发生了根本性变化，中国已经由一个以农业生产为主的国家，构筑了发展为一个现代经济国家的工业基础。^[27]

正是在现代化建设的意义上，国家通过其拥有的政治组织资源——基层政府及其站所实施政治动员，调动人们参与社会经济、政治、社会生活等各方面转型的积极性，动员社会力量实现国家所设定的经济、政治和社会发展目标。基层政权不仅是领导和管理社会的机构，而且成为社会本身的组织形式，成为政治、经济、文化、军事等的统一体，其结果是政权本身的高度集权化。^[28]乡镇一级的各类事业站所则适应了以行政手段支撑的计划经济体制的要求，承担起管理财政、粮食、贸易、民政、文教、卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等具体繁杂的基层行政任务。

因而，乡镇站所为政府全面渗入农村社会经济生活的各个领域，进而通过行政手段汲取政治和经济资源，管理农村经济和社会事务并对资源在农村地区的有序再分配提供了较为完备的组织条件，促成了“超强政治稳定”的农村秩序的形成。广大农村地区在政府“超强政治稳定”的有效控制之下，被纳入到现代化的整体规划和发展进程中，承载起了城市工业化资源供给的重负，提供了工业经济高速发展的必需条件，保证了现代化宏观战略目标的具体实施。

公共服务水平的历史性提高，“超强政治稳定”社会局面的形成，有利于咸安农业和农村地区的经济和社会发展，经过三十多年的发展，咸安农村的经济发展水平获得显著的提高。

1949～1983年咸宁的农业和农村发展统计图^[29](单位:万元)

第三，建国后通过乡镇站所的运作所形成的农村公共服务体系，在取得显著成绩的同时，暴露出若干结构性问题，大大地掩盖了高昂的经济成本和社会成本，整体上处于“低水平的高效率”状态，并孕育着深层次的治理危机。

农村的公共产品和公共服务供给决策由上级政府部门决定，但这种供给决策机制由于过分强调政治方式解决经济问题，违反经济规律，忽视公共产品的经济价值，使其处于“低水平的高效率”状态，给农村集体组织和农民带来重大负担和损失。从1958年起，全国农村以兴修水利，大力积肥，小社并大社以及提前实现农业发展纲要为主要内容的“大跃进”和人民公社运动，很快把各行各业都卷入其中。咸宁县也掀起“大跃进”“大办钢铁”“人民公社”运动高潮，各种建设项目一哄而上，有些人民公社和基层部门搞了不少无效工程。1958年开展“大兵团作战”，组织群众在一些较大的田畈上平整土地，推行所谓的“百亩丘”。结果不仅土壤破坏过重，且终因田块过大，难以整平，造成禾苗高旱低涝，排灌不便，效果不好。这些低效和无效工程给咸宁县和各级农村集体组织财政造成很大压力，出现“多收多支”的情况，甚至还出现资金的贪占和挪用情况。1960～1961年连续两年财政赤字。1960年2月，咸宁县财政科组织全面清产、清资、清账，历时两年，共查出各单位的“小家当”25.1万元，违章占用资金11.35万元。

对于农村公共服务的受众——普通农民而言，在这场运动中，大量的农村公共基础设施和公共服务都是通过他们不计报酬的义务奉献来组织生产和提供的，这就大大增加了农民的不合理负担，特别是非受益地区农民付出了巨大的无偿或低酬劳动，给他们在经济上造成了巨大损失，在刮“共产风”期间给农民造成的各项损失达到64万元之多。1961年咸宁贯彻“调整、巩固、充实、提高”八字方针，压缩基本建设投资，当年出现了29.49万元的财政赤字，为该县自新中国成立以来财政状况最糟糕的一年。集体公益事业发展并不能给农民带来相应的福利待遇的提高，更加打击了普通农民参与的积极性。1978年全县粮食总产达到150805吨，比1965年增长44.5%，但是由于管理和投入等问题，农民集体纯收人仍然很低人均只有127元，仅比1965年增加了58元。

其次，基层政权及乡镇事业站所运用社会动员的方式自上而下的集中、统一地供给农村社区公共服务，掩盖了较高的社会成本。“低水平上的高效率”的农村公共服务，所产生的后果是变利为害，生态平衡破坏，浪费严重。“大跃进”和人民公社化过程中，基层政权及乡镇站所组织的规模扩大了几倍，基层组织不仅加重了行政命令作风，而且各种平级的横向的机构也更加复杂，以前的社队干部如何安置、发展不平衡的社队如何分配利益、姓氏和血亲的宗派主义等等矛盾也大量发生了，管理成本不断上升。如1958年人民公社化后，在“一大二公”的思想指导下，咸宁县的农业社集体山林和社员自留山统归公社所有。后又因刮“共产风”，致使全县山林管理处于混乱状态。1966年“文化大革命”开始后，“割资本主义尾巴”，大队干部可以任意处理生产队权属范围内的山林;生产队干部可以任意处理社员房前屋后和自留山竹木;社、队和校办林、茶、果、药场范围，皆由干部任意划定。管理上的松弛，导致了林业资源大量流失和低效使用。

对农民和农村社会而言，这种整齐划一具有强制性的农村社会公共服务和公共产品供给模式，基层政权几乎掌握着农村的一切经济、社会、政治、文化乃至心理资源，支配了农民生产和生活的方方面面，这种全面控制使得农村和农民的社会生活一体化，经济生活行政化，政治生活党务化，精神文化生活一统化，不能与作为农村社区基本主体——农民的差异性需求相适应。在这一制度安排下，农村社会作为一个完全依附于政治国家的经济社会的角色与功能残缺不全，农民作为农业生产主体的权利被弱化，追求个体利益的诉求受到压制。这种超强控制对农村经济与农民生产和生活的影响无处不在，违反了农业经济作业的特点，窒息农村经济社会的活力，抑制农民作为经济主体的积极性和主动性，从而也就削弱了农业经济和社会发展的内驱力。1958年实施的一“平”二“调”，把集体经济组织当作基层政权的附属品，使集体经济完全失去了自主权和独立性。农民与农民之间、大队和生产队之间贫富拉平，平均分配;跨地区工程建设中无偿提供人、财、物，农民可能被无限度地剥夺，这就严重挫伤了农民的积极性。

同时，对乡镇站所而言，农村公共服务提供的实际运作，是通过下达行政命令和制定量化指标的形式，并没有考虑这些服务机构组织服务职能的规范化，而是以培养和巩固基层政权对农村社会生活方方面面的直接控制和管理权力为重心和重点，来控制和管理农村社会，使农村的现代化进程受到相当程度的抑制，孕育着危及中国现代化最基本的社会政治基础这一深层次的治理危机。1958年的“大跃进”和人民公社运动，并没有取得各级领导者们所期待的中国经济发展的全面进步。相反，在极左政策指导下的这些运动给中国经济带来了灾难性的后果。基层治理危机发展到极端严重的时候，1959年7～10月咸宁伏秋连旱3个多月，农业减产，城乡口粮不足，开始出现浮肿病人。到1960年春，农村口粮不足，浮肿病、干瘦病人较多。1961年大旱，全县受灾2.21万亩，粮食总产量仅5099.5万斤，是1959年以来三年困难时期的最低谷。持续三年的人为的“自然灾害”，使中国农村出现了大范围饿死人的现象。基层政府在有力的推动农村经济和社会发展、满足广大农民生产和生活需求的同时，也付出了相当沉重的经济和社会代价。

可见，新中国成立以来“条”“块”共治格局下乡镇站所的建立与运作，具有鲜明的时代和宏观体制特征。以乡镇站所为组织主体所建立起来的一整套农村公共服务体系，在提供社会所必需的公共产品方面作出积极的贡献。但同时其运作实践方面存在着重大的缺陷，农村社会和农民为之付出了较高的经济和社会成本，孕育着的基层治理危机开始凸现。70年代末席卷农村的承包责任制和市场化改革，逐步引发乡镇站所的结构性冲突。

【注释】

[1]参见陶东明、陈明明著:《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第189～191页。(www.xing528.com)

[2]参见［美］费正清:《剑桥中华人民共和国史(1949—1956)》，上海人民出版社，1990年版，第72页。

[3]参见陈吉元:《当代中国的村庄经济与村落文化》，山西经济出版社，1996年版，第212页。

[4]有关“全能主义”较为经典的论述可参见Tangsou，The Cultural Revolution and Post-Mao Reforms: A Historical Perspective. Chicago and London: The University of Chicago Press，1986; Benjamin I. Schwartz，Communism and China: Ideology in Flux. Cambridge，M.A.: Harvard University Press，1968.
邹谠在其著作《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动角度看》(牛津大学出版社1994年版)中提出的“全能主义”的概念认为，“全能主义”是“政治机构的权力可以随时地、无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域，而“全能主义政治”则是“以这个指导思想为基础的政治社会”(第69页)。“全能主义政治制度的基本特点是一个社会中没有一个政治权力机构不能侵犯的领域。”(第71页);按照他的解释，“全能主义”一词表示一种社会政治制度，在这种制度下，国家职能可以扩展到社会生活的任何领域而不受道义和意识形态的制约，只有最高领导人可以限制这种扩展并随时改变它。他分析说，1949年以后，中国共产党按照其设想，在可能的范围内，重新建设了整个社会。经过1956年的工商业社会主义改造和1955年至1959年的合作化、集体化运动，国家与经济的关系起了巨大的变化，换句话说，党—国家通过各种手段占领了大部分社会领域，社会不再拥有能够自由地、真正的为其讲话的机构和组织，可以说民间社会已不复存在了(第69～73页)。
萧功秦在《世纪之交中国各阶层政治态势与前景展望》一文中指出其所运用的“全能主义”概念，相当于英文的Totalitarianism，而后者在中文中往往对译为“极权主义”，他使用一个更带中性的更具描述性的“全能主义”，来代替极权主义的提法。全能主义政治形态的特点是，政权全方位地渗入社会最基层的细胞、没有自主的社会活动空间与市民社会、权力的高度集中、通过高度的社会动员与以意识形态导向为基础的大众政治参与，来实现国家精英所确定的政治目标等等。在http://www.cc.org.cn/pingtai/010523300/0105233029.html上。
当然，有学者反对用使用“全权主义”或者“全能主义”的概念来揭示改革前的中国政治，因为他们认为“国家对社会的全能性控制是不可能的，即使在改革前的中国社会活动的空间还是存在的”。参见Andrew. G. Walder，Communis Neo-traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry. Berkeley and Los Angeles: The University of California Press，1986; Vivienne Shue，The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics. Stanford: Stanford University Press，1988.实际上这种争论对于本文的研究而言并非重点。从研究的角度看，只要我们把有关概念视为理想类型，那么其应用价值是值得肯定的。因为理想类型作为分析工具本来就同现实不能完全吻合，关键在于其能否提供较为合理的解释和有价值的启发。
也有学者用“集权式乡村动员体制”和“总体性社会结构”来概括建国后的国家和乡村社会形态。于建嵘在《岳村政治》一书中，将建国后至1978年12月十一届三中全会前的这一时期的乡村政治结构称之为“集权式乡村动员体制”，并认为这种体制总的特征是以集体经济为基础，以行政控制为手段(参见于建嵘著:《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，第285页);孙立平等则提出了“总体性社会结构”的解释模式。他们认为，1949年新中国成立后至改革开放前的中国是一个总体性社会，“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”。在这种“总体性社会结构下”，社会动员能力极强，可以利用全国性的严密组织系统，动员全国的人力物力资源，以达到某一国家目标，特别是经济建设、争光项目和应付危机;缺乏中间阶层的作用，国家直接面对民众，中间缺少缓冲;社会秩序完全依赖于国家控制的力度，当国家控制受到削弱时，社会具有一种自发的无政府、无秩序倾向;社会自治和自组织能力差，中间组织不发达，控制系统不完善;全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件，支配不同功能系统的是同一运行原则;共振效应，任何局部性的矛盾或紧张状态都蕴含着全局性危机;社会中身分制盛行，赞助式流动转变为指令性流动，结构僵硬;总体性意识形态同时承担社会整合和工具理性的双重功能，由于功能要求的矛盾性，产生一种互相削弱的效应;由于精英的缺乏，民众抗拒运动水平低，冲击强度大，而建设性因素少;缺少自下而上的沟通，民众的意见凝聚缺少必要的组织形式，因而与政策层次有较大的距离，并缺少可处理性。换言之，总体性社会是一种社会高度一体化，整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动的社会。(参见孙立平、王汉生等著:《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》，1994年第2期，第11页。)
可见，“全能主义”模式侧重于政治权力的角度来描述国家与农村社会的关系，而“集权式乡村动员体制”和“总体性社会”则更侧重于社会结构的分析，在一定程度上拓展了“全能主义”的分析范围，丰富了新中国成立之后中国国家与农村社会关系图景的观察角度和层次。

[5]童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》，《天津社会科学》1998年第4期，第70～74页。

[6]参见谢庆奎:《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第66页。

[7]保甲制度是从民国时期开始设立。民国初元隶属湖北省江汉道，下设四区。民国二十年(1931年)后属湖北省第一行政督察区，是年四区并为三区，辖十六个联保办事处，编列259个保，计3375甲，时有伸缩。参见《咸宁县、社、镇组织沿革简介汇编(1949—1983)》，咸宁市档案局，1984年10月。

[8]简言之，“国家政权建设”就是以民族国家为中心，力图对整个国家进行政治、经济、文化和社会的全面整合。从而建立一个能对社会与全体民众实行有效动员与监控，并藉此也能为现代化成功汲取资源的国家政权体系。参见龙太江:“乡村社会的国家政权建设:一个未完的历史话题”，《天津社会科学》2001年第3期，第101页。
张静对研究者“用国家权力不断深入基层这个视角来解释基层的变化”的研究进路进行了质疑:“用国家政权的深入解释基层秩序的变化是否成立?”，她通过分析乡镇的实际运作，以及反思西欧“国家政权建设”的历史背景和内涵，提出我国的“基层政权具有相当的独立利益和自主地位，它的实践规则同国家目标并不一致，同农民的目标也不一致。因此在政治上，它的作用并不是使国家和社会联系起来，而是分离它们。”实际上，张静指出了国家政权建设内涵的一个实质性的重要方面，那就是并非只涉及政府权力的扩张，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家—公共(政府)组织角色和职能的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体、成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。从基层治理的角度来理解国家政权建设，它的重要意义在于，国家政权建设须以新的基层治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务和管理职能，政府角色和职能的规范性意义十分重要。笔者以为，权力扩张与规则建构是“一体双面”的过程，但又并非处于时空并列发展的绝对化“理想”状态。在中国的农村基层治理场景中，来观察和讨论“国家政权建设”的蕴意及其发展，从政府职能转换的角度对理想化的理论概念的修正、补充和扩展，具有积极的发展意义。

[9]这些机构包括县人委办公室、民政局、公安局、法院、检察院、监察室、财办、财政局、税务局、粮食局、商业局、计委、统计局、工交局、手工业局、林业局、农业局、水利局、水产局、文教局、卫生局、气象局和联社。

[10]湖北省咸宁市地方志编纂委员会编:《咸宁市志》，中国城市出版社1992年版，第543页。

[11]《咸宁县直机关全宗简介汇编》，咸宁县档案馆1982年11月。

[12]中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会:《中国农民负担史:过渡时期和社会主义初级阶段的农村经济和农民负担》，中国财政经济出版社1990年版，第219页。

[13]中华人民共和国财政部“中国农民负担史”编辑委员会:《中国农民负担史:过渡时期和社会主义初级阶段的农村经济和农民负担》，中国财政经济出版社1990年版，第219页。

[14]参见湖北省咸宁市地方志编纂委员会编:《咸宁市志》，中国城市出版社1992年版，第408页。

[15]这里所说的集体经济组织不包括社办企业，在公社财政存在时，社办企业并不参与集体经济组织的公共服务供给。因为社办企业创造的国民收入，经过初次分配，一部分以税金的形式上缴国家，一部分以工资形式分配给本企业劳动者。参见《人民公社财政与财务管理》编写组:《人民公社财政与财务管理》，浙江人民出版社1981年版。

[16]资料来源于程漱兰著:《中国农村发展:理论和实践》，中国人民大学出版社1999年版，第269、292、295页。

[17]生产大队要从生产队提取一定数量的公积金、公益金、管理费、机动粮，用于大队一级的农田水利、集体福利视野、干部报酬等。参见农业部“农民负担问题综合研究”课题组:“乡村集体经济组织的受益分配”，《经济研究参考》，1993年第198期，第157页。

[18]资料来源于《人民公社财政与财务管理》编写组:《人民公社财政与财务管理》，浙江人民出版社1981年版，第56～77页。

[19]罗兴佐对湖北中部地区的水利个案研究表明传统体制能够充分整合社会资源，挖掘了一切可以挖掘的潜力，如通过“一平二调”克服短时期内区域资源短缺的困境。他所调查的个案地区的漳河水库是特大型水库，蓄水量为全国八大水库之一，枢纽工程和渠系配套工程，国家共投资一亿多元。新贺泵站作为中型水利设施，国家采用提供设备的办法进行补助，而像保险水库这样的小型水利，则完全由社队筹资筹劳进行建设。他提出，这种投资和建设结构，既是物资资源短缺背景下的无奈之举，也是充分利用我国农村丰富的劳动力资源的有效办法。否则，我们很难想象在这一时期能建造起一个大、中、小相结合的完善的水利系统。参见其博士论文:《治水:国家介入与农民合作》，华中师范大学政治学研究院，2005年4月。

[20]参见于建嵘著:《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，第284页。

[21]参见《咸宁县直机关全宗简介汇编》，咸宁县档案馆1982年11月。

[22]湖北省咸宁市地方志编纂委员会编:《咸宁市志》，中国城市出版社1992年版，第142页。

[23]湖北省咸宁市地方志编纂委员会编:《咸宁市志》，中国城市出版社1992年版，第156页。

[24]吴毅将建国以来特别是人民公社时期的农村社会概括为“超强政治稳定”形态，并从农民对政治体系权威的认同心理基础、国家权力对乡村社会的全面渗透和统摄、国家政策的高效输出、对乡村秩序的全面规范四个方面来具体阐释。参见吴毅:“人民公社时期农村政治稳定形态及其效应——对影响中国现代化进程的一项因素的分析”，《天津社会科学》1997年第5期，第96～103页。

[25]参见麦克法夸尔，费正清编:《剑桥中华人民共和国史(1949—1965年)》，中国社会科学出版社1990年版，第150页。

[26]参见张厚安、徐勇主笔，项继权、吴毅、张劲松等著:《中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995年版，第25页。

[27]参见中共中央文献研究室:《文献和研究》，中共中央党校出版社1983年版，第156页。

[28]对于建国以来的政府管理体制，有学者用“集权式”行政体制的特点概括为四个方面:统于上层的决策事务较多;统于上层的决策事务较重要;统于上层的决策事务影响较大;上级主管人员对下级主管人员的决策事务实施了较多的审核、检查和批准措施。参见王志刚编:《政府职能转变与机构改革》，光明日报出版社1988年版，第82页。

[29]数据来源于咸宁市咸安区统计局:《咸安五十年》，咸安区统计局1999年版，第108～113页。