欧盟食品安全监管的发展：从分散到集中

一、从分散走向集中：欧盟食品安全监管的发展

在欧盟，饮食是一个跨边界的活动。人们食用的食品往往来自系列成员国。出口国对食品安全的监管影响到进口国消费者的健康。这样，食品安全监管就具有了整个欧盟的维度，进口国的消费者希望政府加强监管，而出口国则怀疑这种以公众健康为名的安全控制实际上是一种贸易壁垒，保护公众健康是名，保护国内产品不受外来产品竞争才是实。欧盟是如何在这样的冲突之下建立起当代最具防御性的食品安全监管体系的呢？

（一）欧盟食品安全监管体系的发展

1.促进食品流通，以委员会模式进行监管

20世纪60年代，随着移民浪潮的兴起，食品需要经历更长、更为复杂的环节才能达到餐桌。由于卫生管理体系不完善，以及微生物检测体系的落后，食品中毒在当时显得比较突出。1964年，欧盟颁布第一部对于鲜肉作出规定的食品卫生法规，紧接着，针对其他食品种类的卫生管理制度也相继出台，如野味、鸡蛋、禽类和乳制品等。这些食品卫生管理制度限制了有害细菌、化学物质等对食品的污染，这使欧盟食品安全水平得以提高。

随着经济社会的不断发展，食品市场也发生深刻变化，大量食品是经过工厂的生产和加工而上市的，因此，化学物质安全和食品污染又成为新的食品安全问题。当食品日益依赖机器进行加工和大规模生产的情况下，迫切需要与之相抗衡的监管力量来保护弱小的消费者。意识到需要有统一的法律法规对欧盟市场食品安全进行监管，欧盟于70年代开始发布食品卫生指令，规定了某些食品的生产标准。1971年，欧盟要求对肉类强制进行旋毛线虫检验，对禽肉在屠宰、存储和运输方面制定了统一的卫生要求。作为对有效解决各种问题的一个支持性措施，1979年，欧盟建立了食品和饲料的快速预警系统，旨在通过该系统的有效信息交流，在成员国建立责任主管部门，各主管部门之间相互交流行之有效的食品安全监管措施。在化学物质和食品污染方面，欧盟也有了专门的立法。但是，正如相当多学者指出的，相对于消费者健康而言，当时的食品卫生指令更多的是为了保证食品在欧洲共同市场上的自由流通。^[1]

随着统一大市场的发展，仅依赖成员国的监管体系显然不足以保障欧洲大市场内流通的食品的安全，发展统一的监管体系开始提上日程。20世纪70年代和80年代，欧洲委员会开始认识到，各成员国的食品安全监管构成了欧盟内部食品自由流通的非法壁垒，因此，需要进行拆除。为此，欧洲委员会通过欧洲法院挑战成员国的食品安全监管举措，并采取了一些办法来对各成员国的食品安全要求进行统一和协调。欧共体在70年代发布了一些指令，为某些食品的成分提供标准，以协调各国的法律。标准设立的目的仍然是保障欧洲共同市场内的食品自由流动，而不是促进消费者的健康。然而，各国不同的饮食文化使得它们很难对食品成分的采纳达成一致意见，《罗马条约》要求的全体一致通过原则使得任何决定都难以达成，因此，这一计划终告破产。1985年，欧共体开始尝试新的方法，决定使用标识来指明食品成分和生产手段的差异，允许消费者作出知情的选择。^[2]它采纳了互相认可的原则，要求成员国允许在其他成员国以同样标准生产出来的产品在欧共体市场内自由流通。

食品行业的不断发展、频发的各类食品安全问题及公众对食品安全的新要求，使欧盟意识到食品安全监管必须涉及健康与消费者保护、公平竞争和新技术等。1987年，《单一欧洲法令》通过，以有效多数表决取代了全体同意原则，这为后来欧盟层面监管的发展扫清了障碍。欧洲委员会也被赋予更大的协调权力，欧盟的食品安全法令法规开始增长，到90年代中期，产生了一批针对各种食品安全的综合性卫生规定。但是，这些监管制度大部分都侧重对食品供应数量安全的监管，也并没有覆盖食品安全的整个食物链，而且由于监管体制不完善，欧盟内部缺乏统一协调的独立监管机构，各成员国强调自己的法律法规。为了自身的经济利益，在国内政治集团的压力下，有的成员国政府还抵制欧共体的法令^[3]，而且一些法律法规及指令相应滞后，不适应欧盟市场的发展，尤其是当时尚缺乏一部权威的完善的《食品安全法》，很难将分散在各成员国有关部门之间的监管权力有机地统一、整合起来，出现了一些监管法律上的盲区和误区，难以避免食品安全监管不力的现象，这就为后来的食品安全危机埋下了隐患。

为了缓解食品安全、市场一体化与政府监管之间的紧张关系，欧盟机构设计了一个巧妙、复杂的食品安全监管模式，即委员会、公共监管机构与自我监管的共同监管模式。在“疯牛病”危机全面爆发前，欧盟对于食品安全的监管，则一直采取这种委员会模式。该委员会模式主要由三个功能性委员会组成^[4]：由成员国代表组成的食品常任委员会（StCF）、由科学专家组成的食品科学委员会（SCF）及由各利益相关者组成的咨询委员会（ACF）。每个委员会都有其明确的职责和功能，食品科学委员会为政策决策过程提供建议，食品咨询委员会为欧委会提供各相关利益主体的意见，而食品常任委员会则旨在确保各成员国在政策实施阶段的政治认同。通过这种模式，欧盟将食品安全的风险管理和风险评估由不同的委员会负责：SCF执行食品安全的风险评估，而风险管理则由StCF、ACF和欧委会共同负责。虽然ACF的初衷是协调和加强社会对于欧盟食品安全监管的接受，但是它不为欧委会提供咨询意见，甚至被束之高阁。

分析研究委员会模式下对欧盟食品安全的监管及其功能的发挥，有重要的影响。原则上，欧委会向SCF咨询科学上的建议，然后与StCF的各成员国代表及ACF的利益主体代表进行讨论。虽然在政策讨论的过程中，SCF被忽略在体制外，但是由于它为每一个有关食品安全的决策提供科学基础，而且由于食品安全问题在政治上的敏感性，欧委会更偏向密切关注SCF的意见，因此，SCF实际上是最重要的委员会。由于食品安全问题在政治上的敏感性，能让各成员国在食品安全风险管理上发挥特别作用的StCF是有必要存在的。各成员国参与到欧盟食品安全监管中来，不仅是为了维护自身的利益，更多的是因为食品安全风险评估和管理结果的复杂性及不确定性。作为一个监管委员会之一，StCF可以影响欧委会的政策决定，因此，它为各成员国在食品安全监管政策实施过程中提供了体制上的合法性，同时允许成员国在政策决策的任何阶段去监督欧盟机构权力的行使。^[5]

2.英国“疯牛病”事件与欧盟食品安全监管

在欧盟的食品安全监管改革中，不得不提的一个事件是“疯牛病”。BSE危机为一个内部更为统一的食品安全政策的发展创造了机会之窗（Ugland ＆Veggeland，2006：618）。最早的疯牛病例发现于1986年10月25日的一个小镇叫做阿福什德，在英国东南部地区。这头奶牛有着黑白相间外部毛发，在发病初始阶段，显得有气无力，之后出现摇晃不能站立的情形，后期口吐白沫，最终倒地不起。这种情形被兽医确诊为“疯牛病”。1988年，英国政府采取了一系列预防性措施来限制疾病的蔓延。1989年，欧盟禁止英国出口1988年之前出生的牛肉，表明它对英国1988年开始采取的安全措施充满信心。然而，1989—1990年，英国新一轮的“疯牛病”再次爆发，欧盟成员国迅速作出回应，德国禁止了英国牛肉的进口，法国和意大利也随后发布禁令。1990年4月，欧盟委员会禁止患疯牛病的肉用于人类食用。英国认为其他成员国以“疯牛病”为借口来树立不正当的壁垒，贸易紧张加剧。1990年，欧盟农业理事会达成协议，英国同意进行新的控制，其他成员国同意取消禁令，而欧共体对英国牛肉出口进行整体的限制。然而，英国的疯牛病例持续攀升，欧洲议会开始表示对危机的关注。

与此同时，欧盟开始孕量食品安全监管体制的改革。1991年12月，欧盟在农业专员之下建立动植物检查控制办公室（OVPIC），约30名检察官被授权对食品生产和加工设施进行检查。然而，OVPIC需要和其他的机构争夺农业专业的有限资源，1995年，欧盟委员会相信维持和扩张的最好办法是将OVPIC转成一个独立的机构——欧洲动植物检验检疫局。然而，欧盟委员会必须非常小心，因为担心来自欧洲成员国对欧盟权力扩张的抵制。

自1990年开始，相继发现了猫和猪感染“疯牛病”的病例，1996年3月，英国政府宣布10名新型“克雅氏病”患者与“疯牛病”有关。该消息成为欧洲各大报纸的头条，各成员国迅速采取单方紧急措施来平息公众的焦虑。仅仅几个月就使得多个欧盟国家遭受了牛肉量下降70%的损失，严重影响了欧盟成员国之间的信任。一周之后，欧共体宣布对英国牛肉和牛肉产品的禁令。同时，这种新型“克雅氏病”还导致人员的伤亡，1996—2002年英国已有89人死于此病。英、法、德等国民众表达了对政府管理不力的愤怒。英国政府认为，这是其他成员国拒绝和封杀自己牛肉产业的行为，因此，表示对此异常愤慨。欧洲法院驳回了英国在1996年5月21日的要求，收回出口禁令的上诉，但批准其可通过与盟国政府谈判取消禁令。英国政府宣称，它将在所有欧盟事务上采取不合作的政策，并将在所有要求部长理事会全体一致同意的事项上拒绝投票。这一僵局延续了一个月时间，6月21日，《佛罗伦萨框架协定》得以在欧盟成员国政府首脑会议签署，对英国取消牛肉进口的限制开出了以下条件：对有被感染危机的动物严格清楚屠宰范围；加强巩固健全动物身份证和追踪体系；立法禁止将哺乳动物的肉和骨头用于动物饲料；低于30个月大的牛不得予以屠宰；严格清防屠宰后动物尸体残留的危险材料。

在这样的背景下，欧洲议会开始借用“疯牛病”危机来施行它在“马约”中获得的新权力和政治地位。1996年，它启动一项调查来了解欧盟委员会对问题的处理。1997年2月7日，调查委员会的报告指出欧盟委员会对疯牛病的处理是不当的。18日，欧洲议会发布对欧盟委员会的有条件谴责令，呼吁它遵照调查组的建议执行。在议会的质疑下，欧盟委员会讨论了各种改革方案，并在调查委员会的报告发布的同一天宣布了应对重大食品健康问题的改革方案。方案极大地提升和扩充了消费者政策专员（DGXXIV）的地位和责任，并将之改称为消费者政策和健康保护专员。OVPIC被转至消费者政策专员，改名为食品和兽医办公室（FVO），而政策制定权则留给农业专员（DGVI），由此，对食品安全立法负责的机构与负责监督执行的机构分离开来，消费者政策专员的改组从农产品和食品市场管理工作中分离出了关于食品安全、保护动物健康、动物福利和植物卫生的工作，从而使得市场监管和食品安全之间的利益冲突得以消除，在整个欧盟之中就会有更多的资源用于监管食品安全领域。^[6]此外，为保证FVO相对于欧盟的独立性，将其总部设在爱尔兰而非布鲁塞尔。因为成员国积极反对委员会权力的扩张，委员会担心无法保障加强食品安全检测所需要的资源，FVO如此设计的目的正是为了获得成员国的支持，表明该机构是受成员国而非欧盟的控制。

欧洲议会对于欧盟委员会采取的应对“疯牛病”的果断措施表示高兴，但对于委员会提出将FVO的控制权转给一个不受欧盟委员会控制的独立机构仍表示怀疑。委员会1996年曾呼吁将负责食品安全检测的新机构交给一个由成员国政府代表组成的董事会。欧洲议会的议员担心将控制权从委员会转给一个由成员国控制的董事会，将引起“共同体政策的重新国家化”。随着“疯牛病”日益得到公众的关注，委员会发现它可以利用此机会极大地扩张自己的权力，欧洲议会的反对正好给它一个借口。1998年1月，委员会宣称将改变它对FVO的立场，并计划将FVO置于自己的控制之下，认为在委员会能够比独立的监管机构更好地保障食品安全检测。换句话说，委员会认为，委员会下的一个机构将会比一个由成员国主导的董事会下的独立机构更“独立”。

欧盟层面对于食品安全的监管，一直采用委员会监管模式。在这个模式下，各委员会有各自明确的监管职能，并在各自的职能范围内对欧盟统一市场的食品安全进行监管。但是，这种模式也有很明显的缺点。1997年，欧盟“疯牛病”调查委员会出台了《梅蒂纳·奥特加报告》，认为此次危机的主要责任在于委员会监管体系，这一体系结构太过复杂及不明确、不民主。^[7]报告认为，委员会监管体系的这些结构复杂及民主问题，使得明确各机构与委员会之间各自所承担的责任难以分清，这也就造成了各监管机构之间就所要担负的政治和行政管理责任互相推诿。对此，同时还指出，正是由于其工作机制的这种复杂性、不透明性和不够民主的弊端，导致目前的委员会监管体系似乎难以得到足够的监督。这样导致各成员国或企业组织会将各自的利益渗透到欧盟的相关决策中。名义上由理事会赋予食品常任委员会（StCF）的权力，但实际上它多会受到欧委会所施加的影响；一般来讲，食品常任委员会要根据食品科学委员会（SCF）的建议来执行监管工作，但是实际上由英国控制了食品科学委员会，其形式通常是召开会议、提议安排、参与会议等方式。

显然，这种委员会监管模式存在很大缺陷：首先，有的委员会并没有发挥其实质性作用，例如咨询委员会（ACF），该委员会甚至被束之高阁了；其次，监管体系过于复杂、不明确、不民主，导致各监管机构有机会互相推诿政治和行政管理责任；最后，职能分散的监管原则下，缺乏一个独立统一的监管机构，大大降低了各监管机构之间的协调性和统一性，导致监管效率下降，因而经常造成监管上的不力。主要负责对食品安全进行监管的各成员国，由于其自身监管机构的建设和监管职能的执行，受到各成员国法律法规的不同而存在差异，使消费者在接受本国的食品安全标准和欧盟制定的统一标准上有所差别，而且由于食品安全监管还未形成欧盟的共同政策，一些成员国在食品安全上各行其是，一定程度上降低了欧盟对食品安全的监管能力。

1999年，三位教授联名发布一项报告，呼吁建立一个基于卓越、透明和独立原则的新风险评估体系；创建一个公共健康机构；增加成员国之间的合作。^[8]2000年，欧洲委员会决定，建立一个独立的欧洲食品机构是确保食品安全的最佳办法。^[9]改革已经势在必行。

3.危机后的重组：风险评估与风险管理分离

建立一个欧洲的食品安全监管机构的建议在20世纪90年代早期就被提出，这一建议面临着两个主要的争议：一是该监管机构与欧盟其他机构之间的权力如何划分？二是各成员国与欧盟之间的权力应当如何划分？就前一个问题而言，欧盟在90年代初认为成立独立的监管机构是不必要的。就第二个问题而言，尽管分权状态下成员国以公共健康竞争工具彼此竞争，集权将能改进消费者的信任并减少企业面临的不确定性，然而，欧盟的集权必然面临来自成员国的政治抵制，成员国担心权力的移交会带来国家自主权的丧失，还担心欧盟的权力滥用，再加上实质性的监管权力的扩张将伴以庞大的预算，因此，经济上也是不现实的，同时各国饮食文化各异，这也为监管的集权带来困难。“疯牛病”最重要的教训之一在于，将科学和政治责任混同起来会侵犯专业知识的独立性和可信度。英国的农业、渔业和食品部（MAFF）既负责消费者保护，又负责农业和工业利益的促进。因此，MAFF尽可能保护英国的牛肉业，而过于低估BSE的风险。产业利益被看做是远远高于对公众健康的风险。“疯牛病”事件也促使欧委会把保障食品安全放在第一重要的位置，这就使得欧盟不仅要追求单一市场、工农业发展及保障公众健康的目标，而且需要考虑到日益增加的社会风险。况且，对于食品安全的管制，除了经济利益、公众利益和安全需要考虑之外，文化差异和道德因素也是不可忽略的重要方面。“疯牛病”事件使得欧盟原有监管机构的缺点和不足得以显露出来，即没有明确的责任主体，导致无人承担责任。^[10]因此，将食品安全监管机构独立出来，加强欧盟层面的监管集权，改进消费者的信任就成为不二之选。

1999年，新欧盟委员会上任后不久，主席罗马诺·普罗迪（Romano Prodi）就宣布食品中安全将是他的主要政策关注。2000年11月，欧盟委员会提议建立欧洲食品署，并要求采取改进的共同决策程序，以确保欧洲议会对EFSA的设计有强大的影响。2002年1月，在经过数月的协商之后，欧洲议会和理事会终于达成建立欧洲食品安全署（简称EFSA）的法案。EFSA则是一个独立的机构，资金来源于欧盟预算，在行政上不隶属于欧盟的任何其他机构，通过收集信息来帮助预测风险，并就与人类的营养、动植物健康和转基因食品相关的问题提供意见。EFSA的主要职责在于，为成员国和欧盟机构提供科学建议和在欧盟及其成员国的监管机构之间建立起一个网络，以推动合作和信息交流。

EFSA是一个典型的非民主机构，对于这一机构存在的必要，马约内（Majone）认为，政治市场存在一系列的问题：如就问题的情境以及其他人偏好的不完全信息，这种信息缺陷是固有的；准备、谈判和执行政治契约中的高成本；以及因为政治联盟的变动导致承诺的不可靠，这就使得一个非民主的监管机构的组建变得非常有吸引力。这种监管机构，要么通过促进信息的收集或传递专业知识来降低交易费用，要么通过促进可靠承诺来解决合作的困境。由于这一机构本质上不是选举产生的，不需要随着竞选的指示灯转，因此能够限制统治者的自利（Majone，2001：61）。

EFSA充分代表了欧盟而非成员国的利益，表现在：EFSA的管理董事会成员必须由理事会和欧洲议会咨询后任命，成员国并不一定能够在管理董事会中保有代表席位，理事会和议会任命的14个成员中4个有消费者组织或其他与食品相关的利益群体背景。管理董事会经欧洲议会同意，选出EFSA的执行长。然而，为了避免成员国对欧盟机构权力扩张的抵制，EFSA将自己的主要职能限定于“风险评估”，如信息收集、分析以及提供科学建议，而检查和其他风险评估活动则仍由委员会的FVO和各成员国来实施。由此，“风险评估”和“风险管理”相分离的监管格局基本形成。EFSA进行科学的评估，但并不介入任何风险管理事项，而风险管理（包括制定规则、监督和执行）则交由民主问责的机构（理事会、委员会和欧洲议会）和成员国。将风险评估与风险管理分离开来的好处在于，前者由独立的专家进行，判断标准是科学，后者由选举产生的官员进行，他们必须要考虑专家的意见，但是并不受之所限，这样就能够避免科学的政治化对科学可信度的威胁（Weingart，1990：160）。机构设置上的这种分离，事实上迎合了欧盟的政治环境：与美国FDA的强大监管能力形成对照，EFSA缺乏实质性的监管能力。基于专业意见进行的科学指导更易于为成员国所接受，也是一个新成立的监管机构在欧盟各机构中争取预算和赢得生存机会的绝好理由。EFSA将自己定位于发展成员国可以自行执行的相似的、可接受的原则、一般标准和思想。当一般的标准出台后，即使监管和执行权力并未集中，但围绕这些原则自然出现了集权化。集权化的另一个表现在于欧盟内部所有与食品相关的事务都由EFSA统一管理，这使得分散的监管机构和体系有了一个统一的、明确的协调者，尽管这个协调者的权力还很弱。

（二）欧盟食品安全监管：多层的监管治理体系(www.xing528.com)

欧盟的食品安全监管是通过三个层面得以实现的：企业、成员国和欧盟，形成一个多层的监管治理格局。

1.企业

监管最终要转化成为对商家的压力，即将保障安全食品的责任由商家承担起来。而什么是安全的食品呢？欧盟认为，遵从关于食品安全的具体规定而生产的食品被定义为安全的。食品企业免责的方式是遵从欧盟的食品安全监管，这为企业提供了强大的服从激励。食品企业的运营人，即掌管食品企业的人需要保证食品法律要求得到遵守。这样，确保食品安全的义务因而由食品企业而非公共机构来承担。

因此，在欧盟的食品安全控制体系中最重要和最基本的层次是食品企业，它必须证明自己服从食品安全规则。当食品企业发现自己未能达到要求时，往往被要求进行更正。在欧盟，由于食品大量依赖在不同成员国的生产，因此，监管的最终压力体现在销售商身上。这与强调生产商责任的美国监管体制形成鲜明对照。食品安全最主要的责任主要是由食品和饲料的商业经营者承担，如可追溯性、产品标识、预警制度等，都是在强调销售商的责任，以实现责任的倒逼。欧盟的食品安全体制禁止不安全的——包括对健康有损害的或者是不适合人类食用的食品出现在市场上。经营者有义务保障自己销售的食品是安全的，必须保证在自己监管范围之内的产品，在食品生产的各个环节，如生产、加工和分配阶段符合法律规定的要求。

2.成员国

在欧盟，食品安全监管传统上是各成员国自己的义务。欧盟层面的改革强化了各成员国在食品安全监管方面的责任，如各成员国必须监督欧盟的780万个农场、30万个食品加工厂和60万个食品零售点^[11]，确保它们按要求执行了自我控制，并在必要时候依据相关食品法律进行了更正。成员国必须制定违反食品法的制裁措施，如在EFSA的督导下，一些欧盟成员国开始将食品安全监管职能集中为一个部门。例如，奥地利于2002年成立了食品卫生质检总局；丹麦合并了原来负责食品安全管理职能的农业部、渔业部和食品部，成立食品和农业渔业部；法国成立了食品安全评价中心；荷兰设置了国家食品局。下图显示了欧盟及其成员国在食品安全监管方面的权力配置状况^[12]：

图7-1　欧盟及其成员国在食品安全监管方面的权力分配状况图

3.欧盟

在欧盟食品安全成为一项横向议题，所有欧盟的政策都必须要考虑，这足以体现出食品安全议题的重要性。目前，欧盟负责食品安全的管理机构主要由决策机构、执行机构和咨询机构组成，它们在食品安全监管和服务中发挥不同的作用。

（1）决策机构，包括欧盟理事会（Council of the European Union）和欧洲议会

在与食品安全有关的政策领域，欧洲议会也享有立法权。食品安全及食品标签事务，与消费者健康风险相关的兽医法规的制定，对食品及其生产体系实施公共健康检查，以及对管理欧盟食品安全局和食品与兽医办公室的管理工作都是欧洲议会下设的环境、公共健康和食品安全委员会（Environment，Public Health and Food Safety，EN VI）负责的。

（2）执行机构，包括欧盟委员会和食品与兽医办公室（FVO）

欧盟理事会和欧洲议会负责制定决策框架指令，具体执行行为则由欧盟委员会负责，并制定实施框架指令的相关政策规章。欧盟委员会拥有简化并加速制定食品法规及其程序的权力。欧盟委员会中涉及食品安全的机构主要有四个：负责内部市场和服务的第三总司、负责就业和社会事务的第五总司、负责农业和农村发展的第六总司以及负责消费者政策与消费者保护的健康与消费者保护总司。其中，内部市场和服务总司负责监管食品流通；那些食源性疾病由就业和社会事务总司负责监管；兽医和植物卫生问题由农业和农村发展总司负责监管；以及负责欧盟整体水平的消费者政策制定工作、保护消费者健康与保证食品安全的健康与消费者保护总司。为了协调这些部门之间的关系，欧盟委员会专门制作了一个协调手册，使得各部门相关领域的职责和任务更加明确化。这样，四个部门之间就实现了食品安全监管信息的共享，包括工作计划、备忘录、报告等。

图7-2　健康与消费者保护总司（DG SANCO）组织机构框架图

资料来源：健康与消费者保护总司官方网站，http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm。

在食品安全监管中，重要性最为突出的是健康与消费者保护总司（DG SA NCO），其中负责食品安全监管的是动物健康和福利部、食物链安全部和食品与兽医办公室（FVO），而FVO是主要的执行机构。

（3）咨询机构

风险评估及风险信息交流是欧洲食品安全局（EFSA）的主要工作，EFSA可以与消费者直接对话，向欧盟委员会提供决策性意见，内部有独立的风险评估小组，可以实现与成员国食品卫生和科研机构建立合作网络，进行风险信息的交流。

图7-3　欧洲食品安全局（EFSA）组织机构框架图

资料来源：欧洲食品安全局官方网站，http://www.efsa.europa.eu/en/efsawho/efsastructure.htm。