清末民初，六柜之商包制一统两广盐区的格局开始被打破。光绪三十一年（1905），“因东江埠原商邓时宜积欠历年饷款，无力完缴，嗣于光绪三十一年间将该埠收回官办。经前筹饷处议定：由官局租用该商所建埠屋，于应给租项内每年扣纹银三百两，代为归完欠饷”。[1]清代以来邓氏家族垄断东江食盐运销权力至此结束。民国初年“盐商公所竭蹶万分，埠歇商散，不敢续承”。[2]政府为应军需，“将中、西、北三柜开放自由售卖，划除东江、海陆丰、平柜、南柜、恩开新、春新阳等六埠归海兴公司商人冯时行包承”。[3]“嗣因设东江官运局，将东江收回官办，而海陆丰仍属商包，因此划分。”“东江、海陆丰原属东柜，因东江局先曾收归官办，而海陆丰历来包商，由此分离。因分设东江运销缉私局于惠州，海陆丰运销缉私局于汕尾。”[4]
《粤鹾纪实》作者邹琳总结民国两广盐务机构“盖沿前清旧制，分三大统系，即运使、运副、榷运局是也。产盐者谓之曰场，行盐者称之曰埠。因产盐而有收配征课诸务，于是设场知事以管理之。因行盐而有配运、行销事宜，于是设运销局以管理之。又虑其漏税走私也，于是设置局、厂以司验缉，犹恐其力有不逮，事或贻误，更编制缉私舰队，以资巡缉。及广东稽核分所成立，收税事务划归设置局、卡经理，而收税另为独立机关，大别之可为行政机关、稽核机关两种。细分之则有场产机关、运销机关、验缉机关、收税机关四类。第广西榷运局兼管收税，各场署征收丁课，他如三亚、惠来、海山兼东界、隆井兼小江、招收兼河西各场署兼管运销，青平查缉厂榷理运销，邕河验缉处兼管收税，均属特别情形”。[5]
邹琳概括的是民国十一年（1922）以前的两广盐务改革情形，期间除两广盐政实行自由贸易改革，最重要的当属全国盐务稽核所改革。1912年张謇推出《改革全国盐政计划》同时，袁世凯下令签订《善后借款合同》，规定用洋员襄助整顿改革中国盐税征收，在北京设立盐务稽核总所，中国人任总办，外国人任会办，所有发给引票、款项收支等由总会办签字生效。美国人丁恩（M.R.Dane，1854—1940）被任命为总所会办，其调查后拟成《改革中国盐务报告书》，在总所领导下指导各盐区稽核分所的改革。1913年盐务稽核所颁布《盐务稽核所章程》，改革正式推行。盐务稽核所直接职能是代表中央财政掌管盐税征收、还债、提用等事项，以及先税后盐、堵截偷税逃税、统一全国税率等等。[6]邹琳《粤鹾纪实》收录《稽核分所章程》共计八条，规定了总所与分所的隶属关系、分所机构设置、分所与盐运司关系等方面，于1914年在两广施行。[7]
1926年以前两广盐运司与盐务稽核分所是盐区并行的两套机构，邹琳称之为行政与稽核两种机关。
盐场为盐运司署直辖机关。“现计旧存新设，共十七场，歧为三等。如坎白、碧甲、电茂、博茂、乌石、白石、三亚等七场为一等，如大洲、淡水、石桥、双恩、海山兼东界等五场为二等，如海甲、小靖、惠来、隆井兼小江、招收兼河西等五场为三等。民国二年（1913），又于乌石、白石、三亚、双恩四场各添置场佐以资助理。清名场官为大使，民国初元改为场长，现称知事。”[8]碧甲场为一等盐场，大洲、淡水场为二等盐场，表明大亚湾是两广盐区的盐场高产区域。碧甲场设知事一员，文牍员、收配员各一员，收支员一员，书记一人，公役六名。又设巡目一名，巡勇二十名。该场分麻西、稔山、范和三厂，分设司事、书记、公役若干名。大洲场设知事一员，文牍员一员、司事一员，书记一人，公役五名。又设总巡一员，厂丁六名，巡勇十五名，水勇二名。该场分小漠厂、沙桥厂、西涌厂，分设司事、书记、公役若干名。淡水场设知事一员，文牍员一员，司事一员，书记一人，公役五名。又设总巡一员，巡勇八名，厂丁六名。该场分设下渡厂、东洲厂、港口厂，各设司事、书记若干。[9]邹鲁任运使后，制定《场务管理局章程》《场务视察员章程》，拟变更场制：“将原有十七场缺、四场佐机关一律裁撤，改组为场务管理局四十有九，分列三等，增设员薪，以期管理使利”，“并分产区为五路，设派视察员，随时考察各局场务得失，报告运署核办”。其中碧甲场改为碧甲区麻西、范稔两处场务管理局，大洲场改为大洲区大桥、黄洲两处场务管理局，淡水场改为淡水区黄洲、围港两处场务管理局。[10]
两广盐运司直辖有运销缉私机关，东江运销缉私局为其一。缉私局设局长一员，文牍、收发、收支各三员，调查、书记各一人，号房一名，公役四名，火夫一名，水夫一名。下设西江口分卡、淡水分卡、平山分卡、芒花分卡、横沥分卡、平海分卡、观音阁分卡、良化（即梁化）分卡、小漠分卡、盐埠头分卡、菉兰分卡等十一分卡，分别设司事、书记、公役若干名。[11]两广盐运司还直辖返省河的盐船验缉机关，三水门查验厂专门负责查缉赴大亚湾程船：“在宝安县境，为东场程船进港必经之路。向章程船回关，在虎门设厂查验。后因东场程船由平海、饭萝岗驶入三水门，道经香港对岸油麻地，任意盗卖。前清光绪三十年始移虎门厂于此，查验东场程船水程，丈量舱口，盖印放行”。三水门查验厂设委员一员，司事一员，文牍一人，书记一人，丈量手四名，厨役一名。[12]
盐务稽核分所与两广盐运司并行，侧重征收盐税，并监督所属税收之官：“自广东分所成立，运署即将收税秤放事宜移交经管，各属收税局处、秤放关卡，因即先后成立。”[13]东江盐税局为其直辖机关之一，设收税官一员，英文、中文文牍各一员，支应一员，录事一人，秤手一名，杂役三名。下辖有淡水卡、平山卡、芒花卡、盐埠头卡、横沥卡、西江口卡、平海暗街卡[14]、平海圩卡、菉兰卡等九卡，分别设有司事、录事、秤手、杂役若干名。[15]从稽核分所分卡设置名称来看，与两广运司直辖的运销缉私局分卡绝大多数重合，有可能合卡办公，各司其职。
清代广东盐场生产有海水晒、煎两种方法：“粤盐为海水晒煎而成，故海滨居民凭斥卤之地开辟
灶。制造盐产，非有面积若干，外筑堤围内设卤
、盐池、水池、沙幅、蓄水池、盐灶及其他等等不可。而盐之生产，
有晒丁，灶有灶丁，又恃乎人力”[16]。明天顺以后广东潮州府盐场引进晒法，晒盐技术不断由东部地区向西部地区推广。[17]道光时期，广东东部盐场除上川司仍用煎盐法外，其余各场皆用晒法。[18]具体到晒法，有晒水、晒沙两种。（参见图4-1）
图4-1 道光时期广东盐场晒盐图(www.xing528.com)
资料来源：道光《两广盐法志》卷首，《绘图》，第188～189页。
清代淡水、碧甲、大洲三场皆采用晒沙法，道光《两广盐法志》记载惠州府淡水场、碧甲栅为晒沙法：“淡水场，该场晒地，内有沙田、沟浍卤缸、土坣、晒民居址。每遇晴汛，各晒丁在田，将沙耙松，用沟水泼咸晒干，复晒二三次，置诸
中，用杓汲水淋
，流在卤缸。又在卤缸汲卤，流在池格，摊晒成盐。夏间一日一收，为抢汛。秋冬二三日一收。春则四五日一收，为长汛。是以夏秋为汛旺，冬季次之，春季又次之。若风雨后，则晒丁从新开沙整地，其上田近水头，四五日则可复晒。下田属水尾，须七八日方可复晒。所用器具，则系沙耙、卤杓、石碾、盐箕、木荡、池椿等类。汛旺之日，不分大小男妇，无不在田耙晒。”“碧甲栅，该栅系淡水场分出，其耙晒之法与淡水同。”大洲场兼大洲栅：“该场
口俱系坭土舂成，长约二丈，阔约二尺，高约尺许，中用竹簟间隔，底铺以草，两旁沙田如翼，四围开沟引潮，便于灌溉。池系用石子和坭打平，旁筑小坣栏卤。每逢天汛晴明，耙松田沙，上借太阳晒曝，下得咸潮润滋。至未刻沙始干结，众丁各往该田收沙，担置
中，沙完
平，汲取沟潮灌
，沥出卤水入缸，仍将沥过卤沙挑贮
旁，俾
中空虚，以便次日耙收。担置沥卤，其在缸卤水，即于次日卯时浇入池内，任日晒曝，迨巳午卤热生起盐花，及至申初卤干凝结成盐，申中该管巡丁下田估报督令各丁耙收归堆。如三、四、五、六、七、八等月日长且烈，止需单水二日一收，九、十、十一、十二、正、二等月日短且柔，务需双水，或三日或四五日一收，惟是汛收沙，沙田终成深潭，势必雇工将前积
旁沙滓挑覆田中，用水搅匀拖平，俟其干燥，仍复耙松晒曝挨收。如遇雨后，卤池须淘洗扫净，庶产盐不致黄黑细小，又用池槌打实，庶石料不致随盐耙起，二三日过，方能耙盐抢汛。此晒盐之法。至于各丁应用器具，则系铁搭、插箕、沙挨、耙仔、池槌、沙挑、池扫、水斗、耙头等物。”[19]
《粤鹾纪实》载民国前期盐田晒水法由水塘、盐池及水池组成，面积大小不一。晒沙法由沙幅、卤
、盐池组成，每一
之面积二三亩至五六亩不等。大洲场有1100
，13方里；淡水场有700
，20方里（大
之池阔六尺深四尺）；碧甲场有500
，108方里（每一
有八九至十五六池格）。筑
制盐，“有出资者，有役工者。出资收益之人名曰
户或曰灶户。出力为工之人名曰晒丁，或曰灶丁。大资本主自居于单纯收益之地位，小资本之业主亦常自兼作工。粤盐制造之难改良者，即缘大业主奇少，不能自谋进步也”。大洲场
户1198，晒丁4586；淡水场
户590，晒丁1575；碧甲场
户1020，晒丁1410。[20]据记载，70%以上的盐田掌握在地主、
主及祖尝管理人手里，其占盐田人口不到10%。稔山12个盐田村，662户，其中地富131户，点总数20%，占有盐田574
，农田5675亩，开设商店186间，其中盐馆多间。港口区罗段村盐民罗水福向地
主借款40元，不到四年利息高达本金数十倍，不得已用自有一
盐田偿还债务。平海区盐民李恭贺耙收几百担盐馆，应得款项原本值60担稻谷，盐馆老板拖欠一月才给盐款，因货币贬值，实际买不到10担稻谷。[21]
无论晒沙、晒水，都需要围堤、水闸保障盐田：“就沙滩之上，相定基址，划地以志其广袤，潮退后用长五六尺之木椿，十分之四打入土中，木椿彼此相间约一尺，依堤脚之宽，分内外两排，然后取土，堆积于土椿之内，随堆即随击实之。其土或用海坭，或于海坭中和以五粉之一粗沙，或以木根和入海坭中。若遇土质太松须于木椿之内，土堤之下，加石脚一层，均用不等形之石块。全堤之形状，皆上狭下宽，外高内低，内方成斜坡，外方成垂直，高度各处不一。”水闸“导引海潮流入盐池或沙幅，并泄大雨后盐田中所积淡水，有总闸、分闸两种”。[22]
民国前期大洲场、碧甲场仍用晒沙法，而淡水场已经改为晒水法：“大洲场法，于天晴时，晨早耙松沙幅，令日光晒之，至午沙已干结，则收沙担至
中，以平
为度，即汲取沟水灌
，滤出卤水入池后，仍将滤过卤沙挑贮池旁，池中卤水至次日午生起盐花，乃洒以盐种，傍晚卤干，即凝结成盐。”“碧甲场，法取咸质嫩沙，置于
侧之田上，晴明时耙松，日间淋海水三次，使沙先后咸质，以为盐种，然后将沙收入
中，至黄昏时再吸取田沟之海水，灌于
上，开一小涧，流入缺中，成为卤水。次日早天晴，吸卤灌于池格，晒一日即成盐。”“淡水场。晒水法，以黄坭筑
，积海水曝晒成卤后，引入池格，转晒成盐。晒沙者，以沙作
，将沙晒咸，引潮浸沙成卤后，放入池格，再晒成盐。”[23]
“淡水场，池
用港底乌泥筑造，盖以粗砂，并用坭砖砌筑卤池，其基坣则用大小碎石及黄土等料凑和筑之。”
“碧甲场，每
有八九池格至十五六池格，中有盐池，用以贮蓄卤水，盐沟用以接引海水，盐田用以晒沙晒卤，盐寮用以收藏归堆之盐。”
“大洲场，
以坭土舂成，中用竹簟间之，底用草垫之，两旁沙田，仿佛如翼，四围画沟，引潮灌溉，盐池用碎石和坭，铺之使平，旁筑小坣，为藏贮卤水之用。”[24]
各盐场晒水晒沙，方法大同小异，盐质有类别、硬度等分。“大洲，近海口者色白而鲜，距海口远者稍黑。新盐味淡而清，旧盐较浓而苦。”“淡水，晒水者色白，晒沙者色黄。味纯厚，间有淡而苦者。”“碧甲，色白，间有带黄者。味浓而纯。”“大洲，不硬而松，粒中大。”“淡水，晒水者硬而重，晒沙者略轻松。晒水者粒大，晒沙者微细。”“碧甲，白者不甚坚硬，黄者稍为硬固。白者小，黄者大。”[25]
运销之制，民国沿自清之改埠归纲、改纲归所改革：“东柜设于小淡水厂”“各场产盐，皆由总商领出盐本，运回省河，收存河南、金家二仓，分运各柜”。至“现在省配盐运往中、西、北三柜者，仍率行自由售卖制。于沿海各埠，或改官运，或仍商承，迭次更易，办法无定。向分南柜、平柜、东江、海陆丰、恩开新、春新阳、潮桥、香安八埠”。“东柜，原归商办，嗣设东江官运局，将东江收回官办。而海陆丰仍属商包，因此划分。”[26]东江运销范围包括：“省河迤东曰东江，惠州府属除海丰、陆丰两县外，其他各县及江西之信丰、安远、龙南、定南十四州厅县，皆其引地。坐配碧甲、淡水、大洲各场，分十二埠行销。局设惠阳城外，曰东江运销缉私局。”[27]东江局配碧甲场、淡水场、大洲场，此外香安局之宝安属鳌湾配大洲场：“借配大洲场，以资接济。”[28]东江水陆运道体系分场配水、陆运至总局，再由总局水运至各处两个环节：第一，由场配运到总局。陆运由小漠分卡和盐埠头分卡至淡水分卡、芒花分卡、平山分卡，再至马鞍分卡，至西江口分卡；水运由平海分卡直至总局。第二，水运由水口、菉园分卡水运至横沥分卡，再运至观音阁分卡，再至铁场分卡。[29]经过上述分卡到达总局后，再水、陆分运至惠州府、江西等销区。[30]
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