县级实施规划：框架与主要内容

县级实施规划是对片区规划的细化与落实，其编制的框架和主要内容与片区规划之间具有从属关系，包括：首先，从编制框架来看，县级实施规划的整体框架与片区规划的框架基本一致，只是范围限制在县域范围之内。其次，从编制内容来看，县级实施规划在内容上不超出片区规划的内容范畴，包括项目、资金、地区协作与资源共享等。因此，如果将片区规划与片区内各个县的实施规划做一个对比的话，全部县域实施规划的内容之和应当与片区规划相适应。同时，在编制县级实施规划时，还应注意其与片区规划的不同。第一，性质不同。片区规划是指导性规划，地区规划是实施性规划。第二，范围不同。片区规划范围大，具有跨省统筹协调性，地区规划针对性强，只瞄准本省（自治区、市）、市（地、州）、县（市、区）的区域发展与扶贫开发工作。第三，作用不同。片区规划重在提出目标，地区规划重在如何实现目标。第四，地位不同。片区规划是编制地区规划的大纲和基础，地区规划是落实片区规划的方法和手段。

一、基本框架

县级实施规划的基本框架与片区规划一样，主要包括十二个方面，分别是基本情况、总体思路、空间布局、基础设施建设、产业发展、农村基本生产生活条件改善、社会事业发展、生态建设和环境保护、人力资源开发、改革创新、政策支持与规划实施（见图1－2）。不同之处，在于县级实施规划更注重县域范围内资源、条件的整合与利用，是一种立足县情、重在实施、具有较强可行性与可操作性的行动指南。

图1－2　片区实施规划编制的基本框架

二、主要内容

县级实施规划的编制要立足于县域贫困的基本现状、贫困特点和解决贫困问题的具体思路，提出具有可操作性的路径措施。因此，整个规划可以分为三块内容，即贫困现状分析、脱贫思路与对策和实施办法。其中，框架中的“基本情况”部分属于贫困现状分析；“总体思路、空间布局、基础设施建设、产业发展、农村生产生活条件改善、社会事业发展、生态建设和环境保护、人力资源开发和改革创新”等九部分属于脱贫思路与对策；“政策支持与规划实施”两部分属于实施办法（见图1－3）。

（一）基本情况

基本情况部分是对县域、县情、贫困状况、贫困特点、致贫因素等内容的集中概述和分析，主要包括两个方面的内容：一是县情概况，包含区域范围和国土面积、自然资源与生态环境、经济社会发展概况等；二是该县的贫困概况，包括贫困基本情况、贫困分布、贫困特点、致贫因素、扶贫开发的历史进程、曾经取得的扶贫成效和显存问题等。

图1－3　片区实施规划编制的主要内容

（二）总体思路

总体思路部分是在详细分析该县基本情况和贫困情况的基础上，结合以往扶贫开发经验和问题，对未来如何通过规划实施有效改善贫困现状、降低贫困发生率、减少贫困人口的总体考虑和想法。这一总体思路应当包含指导思想、基本原则、战略定位和发展目标。其中，指导思想是该县解决贫困问题的主要理论及政策依据；基本原则是规划实施过程中应当注意的各类原则，如政策的益贫性原则、措施的可操作性原则等；战略定位是该县未来发展的整体定位，应将县情、贫困情况和扶贫举措结合起来，统筹考虑该县的发展战略和基本定位；发展目标是指引未来行为的目的方向，对现实行为具有引领性与导向性。

（三）空间布局

空间布局是县级实施规划中最能体现县域特色的部分，也是县域规划与片区规划衔接最紧密的部分。该部分内容应当在片区规划的范畴内，在不突破片区规划布局的前提下，对县域空间内各类地区资源利用和协作发展统筹考虑。该部分应当包括功能分区、城乡布局、产业带分布、重大基础设施布局等。其中，功能分区是在县域范围内，县级城乡总体规划、土地利用规划和功能规划；城乡布局是城镇规划和乡村规划；产业带分布则以产业发展为导向，按照分区、划片、布带的方式，对未来所形成的产业集中地区进行统筹规划；重大基础设施布局则应当在片区规划的范畴内，将途经本县域的陆路、水路、管线及县域范围内的各类交通枢纽、市政工程、基础设施项目的分布、路由等进行总体布置。

（四）基础设施建设

基础设施的改善是推进县级实施规划落地实施的重要基础，也是解决贫困地区贫困问题的主要抓手。基础设施建设应当立足县域特点，在片区规划的范围内，将所有涉及县域的基础设施项目进行统筹与整合，并按照有利于落实片区规划、有利于地区扶贫攻坚、有利于县域区域发展的原则依次予以安排落实。该部分应当包括县域道路（含各等级道路）、县域水路、县域电力、县域燃气、县域给排水、县域能源、县域通信、县域城镇化等内容。

专栏1－2：县域实施规划编制过程中的项目设置

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确提出，把武陵山区、秦巴山区等14个连片特困地区作为扶贫开发的主战场。在此背景下，片区总体规划一一出台，同时隶属于连片特困地区的各个县也积极地根据国家新的扶贫规划纲要以及总体规划的要求陆续开展了县级实施规划的编制工作。

县级实施规划编制过程中的项目设置要避免出现海量项目无区分的堆积这一问题。该问题不仅弱化了区域发展与扶贫攻坚实施规划与经济社会发展总体规划之间的区别，还推高了资金的预算，使得一些地区的实施规划资金预算高达千亿。以下列举了三种不应被列入实施规划当中的问题类型：

(www.xing528.com)

因此，为了避免上述问题，确保片区县级实施规划的可行性，使其在实施过程中真正地发挥作用，在编制实施规划的过程当中需要有一套明确的项目甄别原则。列入实施规划中的项目应该满足以下基本的三点：第一，具有扶贫效果；第二，资金来源确定；第三，在未来可以预见的期限里能够实施。另外，在此基础上，由各个县根据自身的实际情况来确定项目的优先性，以“瓶颈性问题、两不愁、三保障”为三大着力点构建任务脉络，同时注重对特殊困难群体和贫困脆弱群体的倾斜和帮扶，这样片区县级实施规划才能保证其可行性和扶贫的特质。

（五）产业发展

产业发展是县域扶贫开发的重要依托，也是扶贫开发的主要方式。一个县的产业发展要在片区规划的范围内，突出县域特色和县域资源优势，按步骤、有次序地统筹发展，该部分应当包括产业布局、产业结构、县域农业、县域工业、县域旅游、县域民族文化产业、县域其他特色产业等。其中，产业布局是从地理方位上对各类产业进行合理规划，争取形成产业带，规模发展；产业结构主要是三种产业结构，即农业、工业和服务业在整个产业开发中的比重；县域农业是县域范围内农作物的产出、加工及销售；县域工业是县域范围内工业企业的分布与发展；县域旅游是县域内各类旅游资源的统筹协调与发展；县域民族文化产业是针对少数民族贫困地区进行统筹开发的综合考虑；县域其他特色产业是对县域范围内其他有特色、有优势的产业项目的发展考虑。

（六）农村生产生活条件改善

农村生产生活条件改善是贫困地区脱贫致富的基础性因素，应当重点予以规划考虑。县级农村生产生活条件改善要充分利用新农村建设等政策条件，以改善用水、改善用电、改善卫生条件、改善住房条件、改善牲畜喂养条件、改善耕作条件、改善农田水利条件等为基础，统筹规划改善农村生产生活状况的各类措施。该部分应当包括村庄规划、乡村道路、农地整治、住房改善、人畜用水、生产生活用电、小型水利、基本通讯、新农村建设等内容。

专栏1－3：建始县之“六型村庄”与“四基新村”

在国家新阶段的连片扶贫攻坚政策的背景下，恩施州八县市全部被纳入武陵山扶贫攻坚示范区，其中建始县成为了国家级扶贫攻坚的试验区。建始县率先根据国家新的扶贫规划纲要以及片区总体规划的要求编制出了《建始县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011—2020年）》，其中提出了许多颇具特色的概念，如“六型村庄”和“四基新村”。

其中“六型村庄”中的六型意为产业型村庄、宜居型村庄、科普型村庄、创先争优型村庄、公共服务村庄和平安和谐村庄。“四基新村”中的四基意为基础产业、基础设施、基层组织和基本素质。

这两个概念的提出既包括了农村的硬件建设、产业发展，又包含了贫困群体的能力建设、素质提升。这两个概念的不仅紧紧围绕了“瓶颈性问题、两不愁、三保障”三大着力点，还更进一步在此基础上对农村地区和贫困群体的发展设立了目标，充分体现了以扶贫为主线，区域发展带动扶贫攻坚，扶贫攻坚促进区域发展的中心思想。

（七）社会事业发展

社会事业发展是贫困地区抑制返贫、促进发展的重要保障。特别是县域社会事业发展，目标明确、措施具体，应当统筹考虑各类社会资源，促进社会事业发展。该部分包括县域教育、县域医疗、县域科技、县域文化、县域就业、县域社会保障等。其中，县域教育是对县域范围内教育资源进行统筹，提升教育水平；县域医疗是针对县域范围内医疗条件进行协调和发展；县域文化是对县域范围内的文化条件进行优化，提高素质、文化水平；县域就业是完善县域范围内的就业条件，改善居民尤其是贫困脆弱群体的就业问题；县域社会保障是对县域范围内的社会保障建设进行统筹规划，进一步提升社会保障的力度以及对扶贫对象的脱贫效果。

（八）生态建设和环境保护

连片特殊困难地区大都是边远山区、生态涵养富裕地区。因此，生态建设和环境保护也是县域规划中的重要环节。该部分主要包括生态区分布、生态维护、防灾减灾、生态交易机制建设等。其中，生态区分布是县域范围内的生态区位置分布及不同生态区的功能类型定位；生态维护是针对县域内的生态区的生态价值进行保护，以保证其生态功能的正常发挥；防灾减灾是为了保证县域范围内的农业、林业等产业的顺利发展，生态区价值的保持以及居民正常的生产生活，包括组织建设、项目建设等；生态交易机制建设是针对县域范围内生态交易进行的机制建设，包括生态价值评估机制、生态补偿机制、生态交易平台建设等。

（九）人力资源开发

人力资源建设是贫困地区的重要发展基础，县域人力资源开发是促进县域贫困状况改善的主要举措。该部分主要包括特殊人才培养、人口结构、人口流动、农村人力资源开发等。其中，特殊人才培养是针对县域范围内的各个方面的特殊人才进行培养；人口结构是县域范围内人口的年龄构成、性别构成等；人口流动包括县域范围内农村与县城之间的人口流动以及与其他县域之间的人口流动，包含劳动力转移、居住地变动等；农村人力资源开发是针对县域范围内农村的村民素质、农村人口就业等方面进行统筹规划、协调发展。

（十）改革创新

县域扶贫开发要以改革创新精神统领全局，在方方面面的攻坚建设中，贯彻落实改革创新的要求，不断改革影响扶贫攻坚的旧机制、旧程序，创新扶贫开发模式。该部分主要包括深化改革、扩大合作、区域协作、对口扶贫、社会扶贫等。其中，深化改革是指对已在县域实施的扶贫机制、扶贫措施、扶贫政策进行改革创新，以求能够更好地处理贫困问题、提升扶贫效果；扩大合作指的是整合县域范围内政府、市场和社会的力量，相互协作形成合力；区域协作既包括县域范围内地区之间的协作，同时也包括与县域之外的地区之间的互动合作；对口扶贫包括县域内对口单位帮扶贫困村和县域外对口单位帮扶贫困县这两部分；社会扶贫是在整个县域范围内发挥社会各界的力量扶助贫困对象。

（十一）政策支持

政策支持是县域扶贫规划贯彻落实的重要支撑，也是改革创新落到实处的具体体现。该部分是实施及落实规划的具体措施，应当包括财政、税收和金融，投资、产业政策，土地政策，生态补偿政策，帮扶政策，重大政策和项目贫困影响评估等。其中帮扶政策是县域范围内针对贫困对象的专项扶贫政策，在运用的同时，需要注意与以上其他各方面的政策相互配合，形成合力。

（十二）规划实施

规划实施是县域规划最能体现实施性及可操作性的地方，也是县级实施规划能否指导实施的重要体现。该部分应当是整个县域规划最有别于片区规划的部分，应当包括实施方案、实施阶段、实施步骤、实施时间表、实施重点、保障措施、监督机制、检测评估等。其中实施方案、实施阶段、实施步骤和实施时间表是实施规划具体落实的详细路径；实施重点是实施规划在实施过程中值得注意和凸显的要点；保障措施是确保实施规划落实到位，完成预期效果的手段；监督机制是确保实施规划实施过程当中责任落实到位的组织安排、机制设计；检测评估是对实施规划落实的阶段性效果和最终效果的评估。