深入推进改革试点的策略建议

根据吉办发〔2015〕50号文件的基本安排和改革试点实际进展，针对目前存在的突出问题，要继续深入推进农村集体经济组织产权制度改革试点，保证实现政经分开、账目分设、折股量化到人、集体经济组织市场主体地位明确和初步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”现代产权制度的改革试点目标，应该切实做好以下三个方面工作。

（一）完善顶层设计，保证改革试点工作规范有序推进

农村集体经济产权制度改革试点到了关键阶段，巩固前一阶段改革成果，总结经验、查找问题，进一步搞好顶层设计，完善政策措施，这是下一步推进改革试点进程的关键所在。

1.出台具有可操作性的改革试点实施细则。对各项试点工作如何操作、各项改革举措如何落实、改革遇到的具体问题如何解决，都应统一提出明确的意见，让试点单位有遵循、有依据，避免产生随意性，保证试点高质量。要明确清产核资发现的债权债务等具体问题的处理意见；明确集体资产折股量化到人后维护低保户现有利益的具体办法；明确股权设置及管理办法，对老股金、农龄股、贡献股等要有明确规定；对完善集体资产股份权能提出具体方案，明确转让、继承、分红细则，既要激活农村产权潜能，又要稳定村集体经济。

2.建立健全经费保障机制。统筹研究解决试点工作经费问题，将此项改革经费纳入各级政府财政预算，明确会计账目支出科目，不能由于缺少必要经费支撑而影响改革进程。

3.建立健全考核和奖惩制度。相关专项小组和牵头部门应制定奖惩办法，定期督察改革进程，对那些不认真执行改革方案、不能按时完成改革任务的试点村，严格按规定进行处理；对那些坚持积极开展改革试点、工作成效显著的试点村及人员，应给予表彰及奖励。

（二）破解试点难题，确保实现改革试点目标

对农村集体经济产权制度改革试点中遇到的重点难点问题，出台相关后续配套政策措施，切实加以解决。

1.明确农村集体经济组织成员界定办法。在尊重历史、标准统一、程序公开，统筹考虑户籍关系、土地承包经营权情况、生产生活历史以及对集体资产贡献量等因素的基础上，参考外省经验以及我省一些试点村已经成熟的人员界定办法，制定全省集体经济组织人员界定办法。

2.明确新成立的农村集体经济组织法人地位。改革后的农村集体经济组织是农村集体土地、集体财产所有者的代表，在客观上具备法人资格，在经济活动中承担法人角色。在国家层面尚未启动农村集体经济组织立法程序、未出台农村集体经济组织相关法律的情况下，在现有《民法通则》《公司法》《农民专业合作社法》的框架下，找出农村集体经济组织登记注册法人的最佳路径和办法，赋予农村集体经济组织法人地位。(www.xing528.com)

3.由集体组织通过合法程序确定集体股权。在股权设置方面，集体股去留问题一直是争论焦点之一。支持设立集体股的理由，主要是集体股在一定程度上代表着社会主义公有制性质，集体经济组织承担着大量社会性和公益性的服务职能；反对集体股的理由，主要是设立和保留集体股会导致集体产权制度改革不彻底，随着集体经济壮大和股权结构的日趋复杂，可能会再次出现集体股权归属不清的问题，导致二次改革。股权设置应以个人股为主，集体股的去留问题，应遵循客观规律和尊重农民意愿，由集体组织通过合法程序确定。

4.明确实施“政经分开”与“三权分离”方式。目前实践中，集体经济组织与村“两委”负责人多实行交叉任职。按照国家已经明确的改革方向，改制后的农村集体经济组织，应该主要负责集体资产的经营和管理，并按股向其成员分红，不再承担其他社会管理职能。在城镇化推进较快的地方，要进一步明晰农村各类组织的职责和权能，积极推动行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务“三权分离”。应学习借鉴外省成熟经验，深入探索切合我省实际的村集体“政经分开”和“三权分离”的最合适最有效的实现形式，保证达到农村集体产权制度改革预期目的。

5.通过扩大试点范围增强改革试点成果可复制性。改革试点的最终目的是为了大范围复制推广。鉴于目前我省农村集体经济产权制度改革试点不能囊括全省行政村集体资产类型，改革成果不能在全省所有行政村中复制推广，建议适当扩大试点范围，在全省所有县（市、区）均选择有代表性的行政村开展农村集体经济组织产权制度改革试点。

（三）巩固改革成果，推动农村集体经济不断发展壮大

在切实解决好改革后村集体发展公益事业、土地集约入股后剩余劳动力安置等改革后续问题的基础上，进一步创新思路和举措，推动我省农村集体经济在现代产权制度下加快发展壮大。

1.创新发展路径。充分利用此次改革试点成果，以现有经营性资产为基础，因地制宜开发利用，加快发展农村集体经济。以股份制经营为突破口，发展土地股份合作社，用股权抵押、贷款引资，发展集体经济。合理开发自然资源，充分发挥“四荒”地、水源等资源优势，通过招商引资、合伙经营，把资源优势转变为经济优势，增强村集体经济实力。发展特色产业，带动村集体经济的发展。现有规模较大的集体经济，应立足本地地理和资源条件，借助改革后产权明晰、股份到位、支持有力的新优势，壮大集体经济。

2.坚持市场导向。村集体经济组织一切经营活动都要以市场为导向，根据市场需要确定发展目标、制定发展规划、采取发展措施。借鉴先进经验和模式，以工业和第三产业带动村集体经济发展。利用本地资源和闲置的荒地、房屋等，通过招商引资和“村企合作”，兴办工业企业或吸引工业企业投资合办企业，发展宾馆、商店等服务业，壮大村集体经济。以城镇建设带动村集体经济的发展，城中村、城郊村以及靠近小城镇的村组，可利用村集体所有自然资源合办企业，通过入股红利增加集体经济收入。用改革的办法带动农村三产融合发展，壮大村集体经济实力。

3.加强培育引导。村集体经济组织股份制运营是一种新生事物，需要政府的培育和引导。要组织学习相关法律法规，村民代表大会决议不得违背村民自治法、土地管理法等相关法律法规。组织学习先进经验，引导改革后村集体经济保值增值。组织开展经营管理业务培训，引导新成立的股份合作社提高经营管理水平。

4.强化政策支持。建立我省壮大农村集体经济组织发展基金，对集体经济发展过程中确实需要资金支持的，用发展基金撬动外来及银行资本。实施政策贴息，对于完成产权制度改革的村集体经济组织，给予项目贴息贷款。强化税收支持，在试点改革后一段时间内，对集体经济组织缴纳营业税、增值税、所得税、房产税和集体成员按股份分红缴纳个人所得税等，给予一定的特殊优惠政策。在改革试点村实施基础设施建设先行工程。加大财政转移支付的补助力度，促进村集体经济的发展。按照“客观计算、因素分配”原则，改革财政支农资金分配制度。