四川省推进节余指标有偿使用计划

2005 年，四川省成为全国首批增减挂钩试点单位，试点范围覆盖19 个市（自治州）。在试点前期，四川省城乡增减挂钩项目实施采取了一系列办法，如制定标准、规范管理，“先拆旧安置、后城镇建新”，允许因地制宜分批分期滚动实施项目，开展田、水、路、林、村综合整治，引入农业龙头企业、发展规模化现代农业等，经过10 余年的践行，项目推进较快，取得了一定成效。2007 年，成都市被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，有了更多的政策探索机会。实践中，逐渐形成了成都模式、丘陵地区模式和灾后重建模式三种典型模式。

随着《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2 号）的相继出台，四川省积极响应，于2015—2016 年相继出台了《四川省人民政府办公厅关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见》（川办发〔2015〕69 号）、《四川省跨县级行政区域设置城乡建设用地增减挂钩试点项目区管理规定》（川国土资发〔2015〕53 号）、《四川省国土资源厅关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的实施意见》《四川省进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革助推脱贫攻坚意见》（川国土资发〔2017〕48 号），从多个方面积极践行增减挂钩支持脱贫攻坚政策。以下对成都市的实践经验进行具体介绍。

成都市实践的最大创新是在开展城乡建设用地增减挂钩试点的基础上，对节余的周转指标实行了有偿使用，突破了国家对城乡增减挂钩试点要求城镇建新区和拆旧区控制在县（区）范围内的要求。其实践做法具体如下。

（一）党委和政府领导高度重视，构建了共同推进机制

一是认识高度统一。成都市党委、政府领导高度重视城乡增减挂钩试点和指标交易工作，充分认识到该项工作是统筹城乡发展的最重要抓手，确立了以增减挂钩工作为载体，推进城乡统筹发展，让利于民，政府不与农民争利分利的工作思路。二是落实了强有力的组织机构，成立了以党委、政府为领导，国土资源部门为主导，城建、规划、农业、财政、水利、交通、监察等部门通力协助、共同推进的工作格局，按照任务分工明确了各个部门的具体工作职责，还抽调了二十多人集中办公、专职工作，通过整合人力资源，变国土资源部门“单兵作战”为各部门共同管理、共同负责，取得了较好的效果。三是将城乡增减挂钩纳入全市五个改革重点（全面开展确权登记发证、创新耕地保护机制、开展农村承包经营流转、集体建设用地流转、农村房屋所有权试点）和四大基础工程（农村产权制度改革、土地综合整治、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革）中统筹推进。四是政府和相关部门出台了一系列的规定和配套文件，支持和推进城乡增减挂钩交易工作。

（二）以民为本，充分尊重农民意愿

成都市始终坚持群众自愿、群众自主的原则，且在项目实施过程中充分发挥农村集体经济组织的作用。由村集体组织成立村民议事会、监事会，负责土地整治日常事务的讨论、处理和监督，涉及收益分配、规划设计、建房方式、房屋户型、土地流转、权属调整等重大决策事项，由村议事会组织农民自主决定，由农户本人“签字按手印”为准。农民新居建设还可以自行选择统规统建（农户或村集体委托地方政府或相关投资主体，根据规划统一建设）或统规自建的建房方式。由于在项目实施的各个环节都最大限度地给予农民自主选择的权利，所以项目实施进展比较顺利。

（三）实施指标有偿使用制度

成都市大胆创新，对实施城乡增减挂钩节约的建设用地指标实行有偿使用，使指标实现了高度市场化。通过开展指标交易制度，构建了“农民自主、市场交易、持证准入、收益返还”的农村土地综合整治新机制，把土地整理和增减挂钩项目由政府主导实施变为农民集体和农户自主实施，鼓励社会投资者参与实施，节约的建设用地指标在土地有形市场公开交易、有偿使用、收益全部返还农村。充分显示了农村土地资产的价值和权益，使农民获得更多的财产性收入，真正实现“还权赋能”的目标。

（四） 设立了农村土地交易平台(www.xing528.com)

一是设立了交易机构。经国家相关部门同意，2008 年10 月，成都市成立了农村产权交易所，设立了市、县、乡三级农村产权交易中心，推动农村产权规范、有序流转，并出台了建设用地指标交易规则，明确了交易范围包括农村产权交易、土地指标交易、质押贷款等。同时，明确了投资者投资土地综合整治项目取得的建设用地指标和耕地占补平衡指标可以自用也可以出售，且明确规定需要交易的应当在成都农村产权交易所公开交易。自2011 年4 月实行国有经营性建设用地使用权“持证准用”制度以来，截至2014 年6 月，成都农村交易所共实现建设用地指标交易448 宗，交易面积1747 公顷（26204.7924 亩），交易金额78.61 亿元。

二是明确了指标的用途。成都市规定，如在规划中心城区、二圈层区（县）的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人须持有相应面积的建设用地指标方可签订《国有建设用地使用权出让合同》；如三圈层县（市）的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，须按照市政府确定的建设用地指标当年最低保护价标准，缴纳竞买宗地相应面积的建设用地指标价款；若是成都市范围内城镇改造整理出的国有经营性建设用地使用权首次出让，竞得人不需持有建设用地指标，也不需缴纳建设用地指标价款。

（五） 制定了地票和指标收益分配机制

成都市规定，农民集体和农户自行实施农村土地综合整治项目的收益归农民集体所有，委托投资者、政府土地整治专业机构实施的，节余指标收益由双方按合同约定分配。对符合条件放弃宅基地，同时不在农民集中居住区建房的农户，按实际复垦宅基地和地票出让价格给予补偿；指标交易后，按指标供给方案成交价的10% 缴纳基础设施配套费。成都市规定指标交易收益要纳入农村集体财产统一管理，优先用于农民的社会保险。成都市建设用地指标最低保护价为300万元/ 公顷（20 万元/ 亩），实际交易价格在360～450 万元/公顷（24～30 万元/ 亩）。

（六）多渠道解决了项目的投融资问题

一是整合涉农资金。成都市采取“1+N”的资金运作模式，以国土部门资金为主，农业、交通、建设、水利、民政等各项涉农资金为辅，并将各项涉农资金一并纳入专户统一安排使用，发挥各项资金的叠加效益，共同用于土地整治和增减挂钩项目，资金整合效应显著。二是实施指标交易和国有土地使用权出让“持证准入”相结合的制度，通过市场交易机制保障农村和农民分享城市化的土地收益，吸引了全社会的力量和民间资本投入农村土地综合整治。

成都市在市土地储备中心设立了市级农村土地综合整治基金专户，基金来源于市级投资土地整治项目产生的占补平衡指标溢价收入部分、市农村土地综合整治基金投资实施的农村土地综合整治项目产生的建设用地指标收入、市土地储备中心出售的建设用地指标收入等。基金用于建设用地指标的最低保护价收购、农村土地综合整治支出、农村基础设施和公共服务设施建设支出、农村土地综合整治和农房建设工作经费（市政府以国家批准的规划建设用地规模为保证，预先发行建设用地票，控制在2 万亩以内，并将预先发行建设用地票的收入作为农村土地综合整治基金）。此外，统规自建农户可通过集中居住区房屋产权和集体用地使用权抵押，申请贷款。

（七） 强化项目实施全程监管

一方面，成都市出台了城镇及村庄规划管理技术规定，按照发展性、多样性、相融性、共享性原则的社会主义新农村规划建设技术规定审定农村新村建设，为建设宜居宜业、特色鲜明的新型农村社区提供了基础条件。另一方面，成都市在国家土地开发整理定额标准的基础上，结合当地实际，编制了省级项目预算标准，适当调增了人工费、材料运输费、清查费和质量评估费等，确保了土地整治工作的顺利实施。此外，成都市还强化对项目实施过程的监管，充分发挥直属事业单位技术支持作用，强化项目立项前和验收后的核实抽查工作，确保项目实施的真实性和可行性，如成都市由省厅统一组织省土地整治中心负责完成复核测量图和新增耕地复核报告，并安排复核工作费1500 元/ 公顷（100 元/ 亩）。