土地流转的自发形成阶段

我国农村土地承包经营权流转与整个国民经济的宏观形势紧密相关，农民工的出现产生了对土地流转的客观需求。1984年的《关于一九八四年农村工作的通知》中首次提出“土地承包经营期一般应在十五年以上”。1984年1月中共中央又印发第三个一号文件，文件规定:“土地承包制一般应在15年以上，在延长承包期以前群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”从实施家庭联产承包责任制到1984年全国粮食产量创新高，“卖粮难”和“农村剩余劳动力”问题开始出现。1984年我国首次出现“卖粮难”和“卖棉难”，农村数量庞大的剩余劳动力也急需解决，1985年农村有3.7亿劳动人口，按照当时的估算，农村大约有剩余劳动力1.5亿左右。与此同时我国改革开放政策的巨大效应也日益显现，城镇化速度加快，乡镇企业迅猛发展。1983年国家允许农民从事农产品自销和长途贩运，对于农产品买卖放开了口子；1984年先后下发了《国务院关于农村个体工商业的若干规定》和《国务院关于农民进入集镇落户问题的通告》，放宽了农民落户城镇的条件，为农民进城提供了条件；1988年又允许农民自带口粮进城务工经商。一方面是城镇化和乡镇企业发展需要大量农民工；另一方面是农村有大量剩余劳动力，在此背景下，农民工的大量流动对农村土地承包经营权流转也提出了客观要求。因此，1984年的中央一号文件提出“鼓励土地承包向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容”。这是第一次允许土地流转，并且是以转包的形式。但是此时的土地分为一般承包地和自留地承包地，上述规定是专门适用于一般承包地。对于自留地，该文件规定“自留地承包地均不准买卖，不准出租，不准转做宅基地和其他非农用地”。针对农村承包土地转包或转让中出现的问题，1986年《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》对此做了规定。指出“转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效”。1986年中央一号文件提出“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。随后中央又在经济比较发达的地区探索土地流转，如1987年《把农村改革引向深入》文件中指出“在京、津、沪郊区及苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集中经营的经验”。在此阶段，农村剩余劳动力流动范围比较小，主要以间歇性流动为主，农村推动承包经营权也主要以自发为主，并且当时经济发展水平比较低，政府的财政收入对土地的依赖不高，政府对土地流转干预的很少。

20世纪90年代前后，我国的粮食价格在较低水平上徘徊，农民增产不增收现象普遍存在，粮食供应短缺现象已不可能发生，为了减少财政对农产品库存补贴的压力，1992年全国废除粮票油票制度，农民不用再带口粮外出打工，这极大地促进了农民工流动。由于农产品价格较低，依靠种地致富的可能性很小，特别此时农民身负的以土地承包数量为计算依据的各种税费负担非常严重，这种情况一直持续到2000年。在2000年之前，政府财政投向农村的资金比较少，乡镇公共设施建设和教育投入主要靠乡镇自己解决，主要表现在道路要集资修，学校要农民自己建，教师多数是民办的，工资由乡镇财政支出。以土地为名收的税收主要有农业税、农业特产税、牧业税和牲畜屠宰税，在1999年时四种税合计为300多亿。除了税之外乡镇要收费，费的内容为“五统筹”即教育费统筹、计划生育费统筹、民兵训练费统筹、军烈属优抚费统筹、修路架桥费统筹，这些5项费用由乡镇统一征收。还有3项村级集体的提留:公积金、公益金、共同生产管理费。公积金用于修村里的道路、桥梁、水渠；公益金用于补助村里的五保户等困难群众，共同生产管理费主要是支付村干部的工资。这8项需要农民支出多达600多亿元。除此之外农民还有出义务工和积累工，义务工主要是搞大工程和抗震救灾，积累工主要是兴修水利和修路架桥。另外还有一些乱摊派、乱集资、乱罚款，全国农民的负担接近1300亿元（陈锡文，2017），平均每个农村人口的负担在100元以上。(www.xing528.com)

由于附着在耕地上的负担太重，20世纪整个90年代耕地撂荒、退回给发包方和亏本流转等现象在多个地方发生。在此期间，有的地方集体经济组织也趁机收回发包土地，进行再次出租，全国的土地流转出现了各种乱象。具有代表性的是“两田制”，我国农村部分地区不尊重农民意愿，不顾实际条件，以实行土地规模经营、推行“两田制”为名，强行收回农民承包地，实行高价招标或租赁经营，盲目推行农业规模经营。针对地方政府和集体经济组织纷纷以“两田制”和规模经营来剥夺农民土地承包经营权的蔓延之势。中央及时指出，集体的土地承包到户，实行双层经营，本身就是农村集体经济最有效的实现形式。如果把家庭承包经营这个基础动摇了，集体经济就失去了根基。家庭承包制度体现了集体统一经营和家庭分散经营的有机结合。一些地方屡屡发生的收回农民承包地、高价发包等现象，都是违反党的政策的，做法是错误的。不能再走那种剥夺农民利益、归大队的所谓集体经济了。必须长期坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。它是中国农业集体经济的自我完善和发展，不能有任何的犹豫和动摇。在中央明确提出要求之后，各地不再搞“两田制”。