食品安全警示制度中的权责分离问题分析

不择手段的逐利性是任何社会中的生产经营者的天性,亦是导致食品安全问题的根本原因。具有“本性”属性的逐利性是一种不可改造或者短期内不可能发生变化的内在因素。外在的政府监管问题成为食品安全领域的最现实、最主要的问题。食品安全的政府监管问题就是“权责”问题。“权上至上”的文化基因、“有权无责”的立法隐患以及权力运行的“问责漏洞”造就了监管权力与监管责任之间的分裂性,这影响了食品安全政府监管的绩效。

1.食品安全风险警示制度中的“权责分居”形态

“权责一致”通俗表述就是每个人都应该为自己的行为负责。马克思曾说过:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域,”^[10]法律责任分配的事实依据即人的行为。当然这是理论层面的理想状态。实践中的“有权无责”和“有责无权”现象却是管理学中的一个永恒话题。这种现象亦广泛存在于食品安全的政府监管工作之中。

(1)“一把手”下的“权责一致”困境

“‘一把手’是指各级党政领导班子中的主要负责人。他们在决策中处于主导地位,在实施决策中处于指挥地位,在领导活动中处于督导地位,对一个地区、部门、单位的全局工作起着至关重要的作用。”^[11]虽然,“一把手”“五个不直接分管”(不直接分管人事、财务、工程项目建设、物资采购、行政审批等五项工作)渐成趋势,但在实际工作中,“一把手”仍处于核心地位,“一把手说了算”的情况并未发生根本性的改变。公务员“忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令”的基本义务逐渐演变成“为领导服务”,“一把手依赖症”日益突出。“一把手依赖症”使得原有的权责机制变得日益模糊,影响政府部门提供社会管理和公共服务的能力。在食品安全政府监管的实践中,“权责”在“一把手”的影响下会出现“权责分居”的状态。根据我国现行的食品安全政府监管机制,有关食品安全的行政决策通常是由“一把手”决定,但根据我国《食品安全法》的规定,违法决策的责任最终会在分管领导身上。《食品安全法》第142条规定:“违反本法规定,县级以上地方人民政府有下列行为之一的(对发生在本行政区域内的食品安全事故,未及时组织协调有关部门开展有效处置,造成不良影响或者损失;对本行政区域内涉及多环节的区域性食品安全问题,未及时组织整治,造成不良影响或者损失;隐瞒、谎报、缓报食品安全事故;本行政区域内发生特别重大食品安全事故,或者连续发生重大食品安全事故),对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职。”这种权责失衡状态在一定程度上影响了食品安全政府监管的实际效果。

(2)纵向分权的“权责失衡”

“权力理性”会使食品安全监督管理权力的纵向体系出现事实上的失衡状态。根据《食品安全法》第5条、第6条规定,我国在食品安全政府监管方面已经形成了在中央以国务院卫生行政部门主导的,在地方以各级人民政府为主轴的“央地共治”的多层级监管体系。不仅省级人民政府、地市级人民政府、县级人民政府具有食品安全监督职权,而且各级人民政府的有关部门亦要在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。食品安全监督管理权力的纵向分配在提高食品安全监督管理的密度的同时,亦可能形成权责的“事实上失衡”状态,“各级政府领导人多少具有‘经济人’的特征,往往从个人利益出发进行‘理性’决策,如果给下级政府授权过大,制约过小,就使其承担较大责任,其领导人往往进行虚假治理,掩盖真相,‘捂盖子’,以求保住官职。如果对其授权过小,制约过大,其承担的责任也相应会较小,此时,下级政府往往不愿主动承担责任,而是消极应付,事事请示、报告,谨小慎微,不敢越雷池一步,且互相推诿责任”^[12]。在食品安全监督管理的纵向权力体系中,食品安全监督管理活动的开展亦会受到“权力理性”的制约。权力的拥有者在“理性经济人”的影响下必然追求自身利益的最大化,最终可能会形成一种上下级部门想方设法“避责”的状态。例如,上级部门为了规避责任会把食品安全监督管理的“重要职责”转托至下级部门,而下级部门则会“见招拆招”,极尽“请示报告”之能事,事事都征询上级部门的意见,以消极履职的方式推诿食品安全监督管理责任。

(3)横向分工的“权责真空”

权力主体的多元化会造成权责的碎片化问题。横向职责分工不合理,会形成“有事不管,有利争管”的权责真空局面。“食品安全治理的‘碎片化’是现代公共事务治理中具有一定普遍性的问题,这一问题是21世纪公共事务治理中遭遇的一种普遍性困境。”^[13]根据我国《食品安全法》第5条的规定,食品安全监督管理职责分属于卫生行政、农业行政、食品安全监督管理部门。“现有监管体系为产业、卫生、商业等多个部分所分割,形成了同一种食品,同一环节的监管职能为多个监管机构所分割,但部门间责任又划分不清。”^[14]虽然国家机构改革在形式上结束了“多部门分段综合管理模式”,实现从田间地头到百姓餐桌的一条线管理,但是卫生防疫部门、农业部门、商务部门、城市管理部门仍然对食品的生产、运输、销售活动具有行政管理权,实践中食品安全监管权责边界的交错、交叉和相互挤占现象仍然不同程度地存在,监管盲点并未完全清除,例如农贸市场中家禽家畜幼崽、自产鸡鸭鹅蛋、菜籽幼苗等商品是交叉监管下的盲区,一旦出现问题,如何确定责任则变得异常困难。(www.xing528.com)

(4)“行政自由决定”下的权力“打酱油”

虽然《食品安全法》明确规定:“县级以上人民政府食品安全监督管理、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。公布食品安全信息,应当做到准确、及时,并进行必要的解释说明,避免误导消费者和社会舆论”,但行政机关在具体决策中存有自由活动的空间。“行政自由决定”一方面源于立法机关的授权,即行政裁量权,“行政经法律之授权,于法律之构成要件实现时,得决定是否使有关法律效果发生,或选择发生何种法律效果”;^[15]另一方面源于“风险”“初级”“较高程度”“专家”等模糊性概念的解释适用权。在食品安全政府监管中,“行政自由决定”的存在可能会诱发权力“打酱油”现象。特别是在食品安全的信息公开工作中,行政机关可能会出现“选择性失明”,对风险“视而不见”,隐匿或延迟发布关系社会大众食品安全的信息,例如“广州市食品安全监督管理部门日常抽检发现部分单位的食品不合格,其中米及米制品被检出重金属镉超标、食用油被检出致癌物质黄曲霉素B1超标、熟肉制品金黄色葡萄球菌超标等,但是却没有依法向社会公布不合格产品的品牌、生产单位及销售单位,有关食品的危害性也只字不提。”^[16]从某种意义上说,食品安全事件所造成的恶性后果与“行政自由决定”下的权力“打酱油”之间存在因果关系。

2.食品安全风险警示制度中“权责分居”的原因分析

生产经营者的逐利性是食品安全问题的内生性因素,食品安全政府监管的“权责分居”状态则是食品安全问题的外生性因素。在现代法治社会,行政机关的权力与职责是紧密相连、密不可分的。食品安全政府监管领域中的“权责分居”现象源于我国的传统政治文化基因。食品安全政府监管的立法缺陷和问责漏洞是“权责分居”的直接原因。

(1)“权力至上”的文化基因

“社会政治文化是一个民族特定历史时期内在政治行为中所表现出来的政治态度、政治信念、政治心理、政治习惯、政治价值判断及政治情感形式的总和。”^[17]权力运行与社会政治文化之间存在一种内在关联,权力的实际使用状况会促进某种社会政治文化的形成,而权力的运行又必然会受到特定国家和地区的社会政治文化的影响。传统东亚社会的封建专制文化埋下了“权力至上”的文化基因。“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的,种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威”,^[18]“权力本位”的社会传统和权力“逃避责任”的习性决定了责任不是权力的“对手”。当“责任”与“权力”两相冲突时,责任往往要败下阵来。当然,在现代社会中,“权力也会作恶”已经成为一种社会共识,但由于“权力至上”的“余威”尚存,食品安全政府监管过程中权力与责任亦不可避免会出现两相分离的情形。这突出地表现在以下两个方面:一是食品安全监管对上不对下。监管部门在获取食品安全风险信息后,在第一时间并不是告知社会大众,而是及时上报其上级部门。有的地方政府甚至为了保护地方政绩和局部利益,置国家和人民的利益于不顾,阻挠食品安全风险信息的发布,“三鹿毒奶粉”事件就是一个典型案例。在法院的审理中,三鹿集团的管理人员承认公司最早接收到投诉的时间是在2007年底。^[19]但在2008年9月之前,政府部门对奶粉问题并未向社会发布任何警示信息,直到2008年9月11日卫生部才表示:高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染。^[20]食品安全监管过分强化行政管理色彩,社会参与不足,民众很难真正参与到食品安全的立法、执法和司法工作中。在食品安全的立法中,民众的话语权不充分;在执法工作中,许多地方尚未建立食品安全协管员制度,在有协管队伍的地方,协管员的选取工作不够透明;在行政问责程序中,社会大众不是问责的启动主体。食品安全监管的社会参与不足会诱发权责分离现象,即让社会大众为公权力部门的食品安全的决策失误买单。三是“权力至上”的滥权现象。生产经营者千方百计地与食品安全监管者形成利益同盟,共同谋取非法利益;食品安全监管者为了利益则放弃监管责任。此外,地方政府为了增加税收和罚款,滥用权力,采取“放水养鱼”或选择性执法的方式,姑息纵容食品安全违法行为。

(2)“权力运行”的问责漏洞

行政问责“不仅是提高行政效率、增强政府执行力的有效保障,而且也是影响政府合法性和党的执政能力的重要因素”^[21],亦是实现权责统一的制度性保障。作为一种内部监督与责任追究制度,食品安全的行政问责制度还存在一些漏洞:一是“问下不问上”。目前,行政机关内部的上级对下级的“同体问责”仍然是食品安全行政问责的主流形式。发生食品安全事件后,被问责的对象通常是地方领导或下级单位的人员,而履行食品安全监管职责的中央部门或上级单位很少出现被问责的情况。二是“问错不问不做”。食品安全行政问责主要是针对滥用职权和违法行政的行为,食品安全政府监管中的行政不作为或行政怠惰往往不在问责的范围之内。三是“问大不问小”。食品安全行政问责往往针对的是重大食品安全事件,对于小规模的食品安全事件缺少问责监督环节。这导致监管部门对小规模的食品安全事件极不重视。实践中,食品安全监管部门的工作人员以“麻木作答”的方式敷衍“小型餐饮食品安全问题”的投诉者。四是“问而不责”。重大食品安全事故发生后,所问之“责”与行政决策失误所造成的严重后果不相称。有的食品安全行政问责甚至异化成了责任人员的“带薪休假”,“高度问责,低调复出”的现象仍然较为普遍存在,“行政问责的刚性不足而柔性有余、敷衍有据而强制乏力,也注定会大大衰减行政问责的实际效果”^[22]。