创新工程项目管理模式的指导方向及实现途径

20世纪80年代以来，工程项目管理从起步到发展，初步形成了与我国经济社会发展相适应的模式，并取得了显著的成效。但从发展的观点看，我国工程项目管理模式有待于不断改革、发展和创新，以与整个经济社会的发展相适应。

（一）创新工程项目管理模式的方向

1.工程项目融(投)资模式的发展创新

改革开放以来，我国对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。

（1）融（投）资模式的改革发展的指导思想。按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。

（2）融（投）资模式的改革发展的目标。改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投（融）资体制。

（3）工程项目融资模式的发展方向。对不同经济属性的工程项目应采用不同的融资模式或有不同的发展方向。

1）经营性工程项目融资模式的发展方向。经营性工程项目产出具有私人物品属性，成本和收益没有外溢，因此具备了市场（私人）供给的现实条件。也就是说，经营性项目应主要由非政府投资主体，即各种所有制的企业、个人和非营利组织的投资来完成。视经营性项目的投资规模和性质、投资者的近期和远期战略目标、投资者的现有资金实力等因素而定，投资者可采用独资、合资和合作的方式，并可充分利用各种市场融资手段，如发行有价证券、银行贷款等手段来获取项目所需的投资资金。当项目投资规模特别巨大时，如港口工程、大型资源矿产类项目，不仅投资规模大，而且项目未来可预期的收入比较稳定，投资者以无追索或有限追索的形式获得银行贷款、吸收社会公众和机构投资者的资金是未来的发展趋势，如生产支付、产品支付、BOT、杠杆租赁和资产证券化等项目融资模式。

2）公益性工程项目融资模式的发展方向。公益性工程项目的产出具有公共物品属性，由于具有非排他性、非竞争性和显著的外部性，市场没有自动供应公益性项目的动机。因此公益性项目主要由政府的投资来完成。但视公共需求量、政府财政实力、项目对国家经济与安全的影响程度和供给效率等因素而定，公益性工程项目的生产、供给和管理维护等环节可拆分，分别由不同的主体来承担，即公益性项目的生产和管理维护可通过市场化运作来实现，而公益性项目的供给则由政府来实现。按此思路，对于公立医院、公立学校和监狱等公益性项目，市场投资者负责融资建设项目，而后政府通过市场购买、租赁等方式，将相应的服务提供给社会公众，这实际上是将政府现在的一次性投入分解成未来若干次的投入，这就是PFI融资模式的运作机理。一般情况下，上述项目的维修保养工作也由投资者来完成。PFI模式的核心是政府授予私人公司的特许权，私人公司以特许权协议为基础，负责融资建设、维护保养项目，并从中获取商业利润。可见，对于没有任何直接经营性收入的公益性项目采用PFI模式，最终会增加财政总支出。因此应该在公共需求量比较大，政府财政困难时或要求提高公益性项目供给效率时考虑采用PFI模式。但应该指出的是，随着世界各国城市化、工业化进程的加快，世界各国普遍出现了对公共产品的“超额需求”，面对“超额需求”，政府财政是如此“无能为力”，只有借助于“私人公司之手”来满足公众需求。

此外，如果项目所在国的资本市场比较成熟，政府也可以以财政信用为基础向市场投资者发行债券，从而获得公益性项目所需的建设资金。这种债券属于“金边债券”，投资级别高，因此往往成本低、期限长，十分适合公益性项目建设和维护保养的需要。

总之，公益性工程项目应主要由政府的投资来完成，政府资金来源可为财政资金，亦可通过发行以财政信用为基础的债券来获取。当政府财政困难，而举债也受限制时，可考虑吸引私人公司参与融资建设公益性项目。

3）准公益性工程项目融资模式的发展方向。准公益性工程项目的特点是有一定的直接经营性收入，但不足以弥补投资和运营成本，因此往往需要政府提供财政补贴或优惠政策，通过补贴或政策扶持提升为较高收益的项目，从而使项目符合私人融资的条件。此时准公益性工程项目的融资与经营性工程项目的融资是一样的。

2.工程交易方式发展创新

20世纪90年代初以来，我国工程建设领域大力推行“三项制度”，其中包括监理制度。这在当初经济社会发展的条件下，能引进当时国际上一种应用较为广泛的工程项目交易模式，应该说影响是深远的。对当时建设领域的改革，以及促进建设市场的建设和发展均产生了积极的作用。

但从目前来看，工程建设监理制作为工程建设领域的一项制度来安排，即普遍的模式，并不合适。随着经济社会的发展，工程项目有朝着规模大、技术复杂、建设速度快的方向发展的趋势，并考虑到国际上工程项目交易方式的发展形势，笔者认为，我国工程项目交易方式不能继续“一刀切”，实行单一的监理制，应根据工程项目特点设计工程项目交易方式。目前，除继续应用监理制外，可以参考的工程项目交易方式有：(www.xing528.com)

（1）代理型模式，包括PM、PMC、CM等模式。

（2）工程总承包方式，包括：EPC、DB、EP、GC和PC等模式。

（3）伙伴方式，即Partnering模式。

（二）创新工程项目管理模式的方式

1.近20多年工程项目管理模式变迁方式

20世纪80年代初开始，我国处在计划经济向市场经济发展的转型时期，与此相对应的工程建设管理势必也需改革与发展。在这样的背景下，我国政府主导了工程项目管理模式（制度）的变迁，工程项目管理模式，不论是投融资领域的“拨款”改为“贷款”，还是工程招投标制度、监理制度和项目法人责任制度的建立，均由政府在把握，大部分采用了强制式+渐进式组合的变迁方式，少量采用了强制式+激进式组合的方式。这对加快我国工程建设领域的改革、建立与市场经济相适应的建设市场体系、促进工程建设管理与国际惯例接轨等诸多方面起到了重要作用。从目前来看，我国工程建设管理体制还不十分完善，还存在不少缺陷。但这属于发展中的问题，有待通过进一步的改革不断完善和提高，并不能说明20多年来工程建设管理领域的改革、制度变迁的方式存在较大的问题。

2.创新工程项目管理模式发展方式的探讨

与20年前相比，不论是我国社会主义市场经济体系建设，还是建设管理领域的改革和建设市场的建设；不论是政府管理理念，还是百姓的观念均发生了深刻的变化。目前，社会主义市场经济体系基本形成，工程项目管理模式正逐步在与国际接轨，建设市场体系和相应的服务体系已初步形成。各地建设领域在推行“三项制度”的同时，积极学习国外的一些先进的建设管理经验，探索新的建设管理模式，如厦门、深圳、上海等地纷纷在一些工程项目上探索代建制。又如在石化行业的扬子-巴斯夫工程项目、南海乙烯工程项目还引进国际PM公司，成功地实践了PM模式。在这种背景下，工程建设管理改革的方式，即工程建设管理模式（制度）变迁，应采用灵活的态度，针对政府投资项目和非政府投资项目采用不同的制度变迁方式。

（1）政府投资项目管理模式（制度）变迁方式。政府投资项目的管理在国际上也是难点，监督管理组织不健全或机制不完善，是滋生腐败的温床。在我国，目前政府投资项目管理机制并不完善，目前政府投资项目的项目法人责任制仅是“新瓶装陈洒”，最大的缺陷是政府管理部门既是“运动员”，又当“裁判员”，即将工程项目的实施管理与政府对工程建设的监督职能集于一身。对这一点的改革就采用强制性措施，在较短时间内解决这一问题。在其他方面，则应采用渐进的方式不断完善，即，对政府投资项目管理模式（制度）变迁方式应为：局部采用强制式+渐进式的制度变迁方式，局部采用诱致式+渐进式的制度变迁方式。

（2）非政府投资项目管理模式（制度）变迁方式。近10年来非政府投资项目法人责任取得初步成效，当然需继续完善，这种完善或创新应采用诱致式+渐进式的制度变迁方式，其理由表现在下列几方面。

1）工程项目管理模式创新的条件基本具备。与社会主义市场经济体系相适应的建设市场体系基本形成，这为业主/项目法人工程项目管理模式创新创造了良好的条件，即提供了一个基本的创新平台。

2）多元化的工程项目管理模式是发展方向。我国地域辽阔，经济社会发展极不平衡，工程建设技术水平、建设市场发育程度等方面也有较大的差异。难以找到各地、不同工程项目均适用的管理模式。因此，完全没有必要由政府采用强制手段来推行某一种工程项目管理模式。

3）工程项目管理模式发展需要一个过程。不论哪一种工程项目管理模式均有其适用条件，并不是国外的目前应用较多管理模式就是最先进的，这里有一个发展过程。如目前工程总承包和PM/PMC在国外的一些大型工程上应用较多，这是建立在国外工程咨询业相当发达的基础上的，目前要大力应用这些模式，即使其他条件成熟，工程咨询业发展的条件也不能满足要求。因此，在我国全面推广应用工程总承包和PM/PMC模式还需要一个过程。