政府管理改革：公共权力结构的转变

（一）公共权力结构的内涵

马克思主义唯物史观认为，公共权力先于国家而存在，是属于全体人民共同所有的权力。恩格斯在考察国家起源时就发现，氏族制度中的全体成员共同掌握和管理着公共权力，并利用公共权力来解决共同生活中出现的矛盾，维护共同的生活秩序，但国家出现后，公共权力不再为全体成员所掌控，国家的本质是以一种与全体经常有关的成员相脱离的特殊的公共权力^[5]，即国家权力。国家是统治阶级的工具，是超脱于社会中各种利益集团之外的第三方力量，公共权力实质上属于国家权力。^[6]正是在这一意义上，根据公共权力的不同职能，可将之分为立法权、行政权和司法权。

公共权力和国家的基本功能在于，管理和维护社会稳定，促进经济发展，实现普遍的公共福祉。“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是需要有公共的政治机构。”^[7]因此，政府成为国家职能的承载主体，负责公共权力的行使。在现代福利国家，庞大的政府机构为公民提供了从“摇篮” 到“坟墓”的照料，保护生存环境，提供教育、就业、培训、住房、医疗服务、养老金以及衣、食和安全的最后保障。^[8]现代公共行政学认为，公共权力是国家权力机关授予行政机关掌握和行使，以处理公共事务、维护公共秩序以及增进公共利益的权力。^[9]因此，狭义上的公共权力等同于行政权。

公共权力的特质是公共性。“公共”强调共同体成员应当有着超越个人利益来实现符合成员之共同利益的追求，而共同体存在之目的亦是管理公共事务以保障成员的福祉。因此，有关“公共”的含义至少可以从两方面来理解：一是国家行政的公共，二是与“私人”相对应的公共，即由个人组织起来的非私人的公共。于是，除上述国家行政的公共权力外，公共权力还可解释为与个人相对的非私人组织的公共权力，它包括国家行政权和社会公行政权。^[10]这是从“国家—社会”二元结构的角度来解读公共权力，它符合关于国家消亡后公共权力复归社会的历史唯物主义推论，可以用来理解我国自1978年以来公共权力从政府移向社会和市场的结构变迁情况。

一般意义上，“结构”是指构成整体的各个要素的搭配与排列。关于“公共权力结构”的理解，有不同的观点：一是狭义说，认为公共权力结构是指政府内部机构设置及其权力配备，它在横向上涉及政府的规模、权力分工、不同职能机构的比例和机构之间的关系，而纵向上涉及管理层级、各层级的相互关系及权力分配。^[11]二是广义说，认为公共权力结构是指国家权力的组织体系，即不同国家机构的权力配置和不同权力之间的相互关系。^[12]三是最广义说，是从国家和社会两个层面来解读公共权力结构。有学者认为，公共权力结构分为两个部分，即实体性结构和嵌入性结构，前者是指公共权力的主体构成要素及其构成的比例、合法性、合理性和有效性的关系模式，后者是指国家与社会之间相互制约与作用的关系模式。^[13]有学者认为，公共治理权力结构是指不同治理主体（国家和社会）之间的公共权力配置比例关系，本质是不同主体之间进行的权力组合与分割，以确定权力的主体和主体的权力范围。^[14]结合政府治理的主张来看，公共权力的核心载体仍是政府，政府权力调整与收缩的目的是留出空间以便其他治理主体处理公共事务，本质上是对原公共权力的再分配，使其他主体能够拥有权力。如法默尔所言，“为了共同体的利益，共同体的权力策略就是介入政府权力的基本再分配”^[15]。因此，这里的“公共权力结构”是指公共权力在不同治理主体之间的配置及其相互关系。

（二）管理改革与公共权力结构的变化(www.xing528.com)

我国在改革开放前是国家统治模式，权力统一于国家和政府。因此，改革开放后的政府管理改革中，公共权力结构变化主要表现为权力在政府内部的自上而下移动，以及向外地从政府移向市场和社会的情况，即政府由集权到分权、还权的过程。

一是政府内部分权，即纵向的中央集权到放权地方，横向的政府部门之间权力优化。在国家统治时期，为了集中人力、物力和财力进行国家建设，公共权力基本集中于中央与上级政府，导致中央政府承担了诸多微观事务的管理职责，也抑制了地方政府的工作积极性。因此，政府管理改革的首要环节是简政放权。在中央与地方之间，中央政府先是将部分经济、社会管理权直接下放给了地方政府，鼓励地方发挥能动性，特别是极大赋予了经济特区先行先试的权力。之后历次行政体制改革大体都有中央放权地方的举措，地方政府逐步拥有了行政审批、市场监管、环境保护、城市规划等事项的决定权，中央与地方的共同和各自事权范围也有了较为明晰的划分。当然，分权的过程不是单向线性的，因为分权也带来了中央权威降低和“诸侯经济”兴起的消极后果，所以中央政府于1994年进行了分税制改革以增强财政主导地位。在同级政府的各部门之间，1988年之后的管理改革都强调要转变政府职能，注重政府部门职能配置与权责设定，旨在促进政府权力运行体系的协调、高效。它突出表现为通过大部制改革大幅度减少了职能部门数量，如国务院下设机构从1988年的68个减少到2013年的25个，以及祛除了专业经济管理部门的微观干预权力，改变了国家统治模式下的政府部际格局，优化了政府组织结构和职权配置。

二是政府从经济集权到还权于市场。政府内部体制改革伊始是围绕着促进经济发展进行的，旨在减少政府对市场主体的直接干预，实现政企分开，逐步发挥市场配置资源的作用。这一改革最先是通过家庭联产承包责任制，改变了政经合一的农村集体经济体制，使占人口80%以上的农民成为独立的经济主体，提供了经济发展亟须的巨量劳动力。同时，国有企业改制稳步推进。政府减少了对国有企业经营权的直接干预和控制，并用现代企业制度要求，将之改造成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。此外，在法律和政策支持保障下，非公有制经济获得了极大发展，如2012年，非公有制经济占我国GDP比重超过60%，占税收比重50%左右，就业贡献率约占80%。^[16]市场在资源配置中越来越发挥着决定性作用，终止了计划经济体制下行政权对商品价格的决定作用。随着市场主体的日渐成熟、市场构成要素和制度的日益完善，政府从直接管理市场转向了宏观调控，并探索建立现代监管体制，发挥行业组织对企业的管理作用，这样公共权力中的经济权力从政府流向了市场。

三是政府从控制社会到还权于社会。改革开放之前，社会生活的方方面面几乎都可以发现政府控制的“影子”，甚至于个人思想、婚恋也要向组织和领导报告。在政府管理改革下，政府职能逐步转变为管理和服务社会，注重培育和发挥公民与社会组织管理公共事务的作用，尝试着建立政府与社会之间的良性互动关系。权利保障成为法律和政策关注的重点，依法行政和严格执法实质上也控制了行政权的扩张，公民和社会公共组织有限度地参与到了政府管理之中。例如村民委员会的制度实践，改变了政社合一的乡村管理制度安排，将本村的公共事务和公益事业交由村民选举产生的村民委员会办理。社会组织有了更多的活动空间，数量持续增长，且其内部管理和对外管理的能力有了明显增强。1998年以后，历次管理改革都强调将政府职能转变与社会组织作用发挥相结合，把政府不该管的、管不好的公共事务交给社会组织负责。我国经济与社会建设所取得的成就，也能说明社会组织有力支撑了政府与市场的作用施展，社会自治能力不断提升。因此，公共权力中的社会权力从政府移向社会。

政府管理改革推动了国家统治的单一权力结构向多元权力结构的转型，市场和社会拥有了部分经济权力和社会权力，使得政府、市场和社会三者之间权力趋向均衡，任何一方都不能取代或者压倒另一方，同时又需要合作来解决共同面临的公共事务，这就有了平等协商的需求。平等、协商与合作是多元主体间的交往行动，它使得行政过程民主化。