新型智库体系建设的核心内涵

一、 中国特色新型智库体系建设的内涵分析(1)

2015年1月，中办国办《意见》对新型智库体系建设做出重要部署。

在中办国办《意见》指导思想部分，强调“以服务党和政府决策为宗旨，以政策研究咨询为主攻方向，以完善组织形式和管理方式为重点，以改革创新为动力，努力建设面向现代化、面向世界、面向未来的中国特色新型智库体系”。在这里，强调“新型智库体系要面向现代化、面向世界、面向未来”，包含了三个方面的含义：现代性——新型智库体系与传统智库的根本不同，就在于组织形式和管理方式的创新，能够更好地为现代化建设服务；开放性——加强国际交流，在向西方智库的学习借鉴中发展壮大，增强中国软实力；前瞻性——能够主动设置议题，为决策者提供具有前瞻性的思路建议，引领中国未来发展的方向。

在中办国办《意见》总体目标部分，强调“到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”。包括五个方面的含义：

第一，明确了新型智库体系的时间节点。这个时间节点是2020年。从目前看，构建新型智库体系工作取得重要进展，但从总体上说，这个体系的科学性和完整性还需要进一步增强。

第二，明确了新型智库体系的主要构成。包括党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库等八类。从目前省重点智库建设的情况看，绝大部分是体制内智库，社会智库数量极少，大部分企业智库还没有进入党委政府主导的智库体系范围内。

第三，明确了新型智库体系的建设路径。建设新型智库体系，完善思想产品市场、政策咨询市场和智库产品的价格生成机制，需要增强智库行动之间的协同一致性，统筹推进各类智库协调发展。思想产品具有公共属性，不同于可以主要运用市场的手段来调节的一般商品。建设新型智库体系，在很大程度上，需要对区域内思想产品的生产进行统一的规划、协调，推动智库之间的合作，更好地对接党委政府需求，促进智库与实际工作部门之间的协同，从而促进智库研究质量的提升，提高整个区域的发展智商。智库在服务党委政府决策的时候，必须有分工、有合作，有协同、有竞争，既保持智库的活力，通过研究结果的相互印证和有序竞争来提高决策咨询服务的质量，又要通过合理的分工和紧密的协同，来避免智库发展的同质化和智库低端产能的严重过剩。

第四，明确了新型智库体系的鲜明特征。定位明晰，既包括智库的总体定位，也包括各类智库的功能定位；特色鲜明，即体现中国特色，区别于西方智库，走出一条符合中国国情的智库发展道路；规模适度，即智库规模与新时代经济社会发展的需求相适应；布局合理，即推动中国特色新型智库形成合理的专业布局、区域布局、层级布局。

第五，蕴含了新型智库体系的内在要求。加强新型智库体系建设，一要强化党政智库的黏合剂作用。在智库体系中，充分发挥党政研究机构和有关部门的纽带链接作用，以新型智库的有机体系来对接党委政府决策系统，以智库布局的有序促进智库参与决策的有序。二要构建决策咨询服务链。不同层级的智库和智库类研究机构，围绕党委政府的决策需求，在不同链条发挥不同的作用，形成决策咨询服务链与决策链的全方位对接，在重要节点上开展高效率高质量的合作，增强服务党委政府决策的整体动能。三要推动智库集群化发展。城市发展需要集群，产业发展需要集群，智库发展也需要集群，通过组建区域或行业智库联盟，增强智库发展的整体竞争力。与此同时，通过建设智库集群，大力发展与智库相关的智力产业，推动中国智库走出去，在国外建立智库分支机构或智慧产业园，建树中国智库形象，增强中国思想产品的国际影响力。

需要说明的是，新型智库体系不仅仅是不同类型的新型智库组合体。新型智库体系的建立，既需要内部资源联结的纽带，把各类智库有机地联结起来，又需要外部力量的有力牵引，强化党委政府建智库的意识和政策支持力度，增强党委政府善用智库的意识和能力。围绕党委政府的决策咨询需求来布局智库体系和生态链，促进党委政府决策者善用智库，充分发挥不同类型智库的作用，这是新型智库发展和新型智库体系建设的外部动力。

二、 新型智库体系建设的推进主体

从国家层面看，主要是实行高端智库带动。2015年，中央深改组通过了《国家高端智库建设试点工作方案》，遴选出首批25 家单位，形成新型智库建设的“国家队”，组建了国家高端智库理事会。从地方层面看，根据中办国办《意见》要求，各地研究制定地区和系统内部的智库建设实施方案，明确智库管理机构、省级重点智库名单（名录）与管理协调机制。建设新型智库体系，智库主管部门是最主要的推动力量。一些具有桥梁纽带和联络功能的组织，如社科联、决策咨询委员会和各类智库联盟，也是推动新型智库体系建设的主要力量。从管理机构看，全国各地新型智库建设的模式不尽相同。

第一，以省委宣传部为主导的推进模式。这也是新型智库建设最主要的推进模式，如江苏、湖南、吉林、浙江、黑龙江等地。江苏成立了新型智库建设理事会，下设秘书处，江苏省哲学社会科学规划办公室（智库办）具体承担全省新型智库建设的协调指导与管理服务工作。

第二，省委宣传部与省社科联共同管理模式。比如北京市，根据《中共北京市委办公厅关于印发〈北京市社会科学界联合会机关、北京市哲学社会科学规划办公室职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（京办字〔2019〕46号），北京市社科联机关与市社科规划办合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，与智库相关的职责主要包括：开展相关决策咨询服务工作，促进社会科学理论研究成果转化；承担首都高端智库建设试点的相关工作。

第三，理事会、联席工作会议或联盟推进模式。从管理协调机制看，大多以一级管理机构牵头成立新型智库联盟或者建立智库工作联席会议制度，重在协调政府各部门，促进智政良性互动。如江苏、吉林、浙江建立了智库理事会或工作联席会议制度；广西、湖南、黑龙江则成立了新型智库联盟或论坛；河北、辽宁、四川由省委政策研究室承担主要的协调组织沟通功能。在管理和发展平台上，江苏构建了“一体两翼”的工作格局，一体指江苏新型智库建设理事会，“两翼”分别是南京大学建设的“智库研究与评价中心”和省社科联建设的“智库研究与交流中心”。

第四，省决策咨询委员会牵头推进模式（决策咨询委员会一般设立在党委政策研究部门）。根据《关于加强四川新型智库建设的意见》，四川以省委省政府决策咨询委员会为骨干和领军， 统筹推进党政部门、决策咨询委员会、社科院、党校行政学院、社会主义学院、高等学校、科研院所和企事业单位、社会智库协调发展，构建四川新型智库体系，以科学咨询支撑科学决策。广西则提出“1+1+6+4”特色新型智库体系，即以1个决策咨询委员会为统筹、1个智库联盟为协调、6类智库建设为主体、4 种服务平台为支撑的智库体系(2) 。河北根据《关于加强河北新型智库建设的意见》，统筹推进各类智库协调发展，塑造省委省政府决策咨询委员会和省社科院两大智库品牌。“强化省委省政府决策咨询委员会在重大公共政策议题提出、方案选择、咨询论证、实施评估等不同阶段的职能作用。成立河北省应用对策研究咨询中心，与省委省政府决策咨询委员会办公室合署办公”。对省委、省政府将出台的重大决策，由省委省政府决策咨询委员会组织不同智库、不同领域专家进行论证，全面评价决策的正面和负面影响(3) 。

为了更好地科学民主依法决策，不少地方成立了决策咨询委员会，吸收知名专家作为成员。在新型智库建设的大背景下，如何实现智库建设与决策咨询委员会的有效对接，更好地为党委政府决策服务？决策咨询委员会在新型智库体系建设中应当并且可以发挥什么样的作用？在此，以广东、上海某地为例，对决策咨询委员会的成员构成和运作等做一些具体分析。

决策咨询委员会的办事机构运行模式有：独立运行模式、与党委研究室合署模式、与政府发展中心合署模式、镶嵌在政协等机构模式。比如，广东省政府决策咨询顾问委员会是经省政府批准设立的决策咨询顾问机构，日常管理工作由广东省人民政府发展研究中心负责。顾问委员会由顾问委员、专家委员和企业家委员组成，设宏观经济、创新产业、城乡统筹、生态文明、商贸金融和社会发展等六个组别，每个组别由5—8位委员组成。主要参加省政府或省发展研究中心组织的决策咨询活动，包括参加省长与专家座谈会、专题咨询论证、专题研讨会，接受委托研究，参加考察调研等。

上海市决策咨询委员会是党的十六大之后，地方政府组建的第一个省级决策咨询委员会，是中共上海市委领导下的决策咨询机构。其主要职责：（1） 对涉及全市国民经济和社会发展的重大战略、方针政策和重要问题开展调研和咨询论证；（2） 调研评估全市有关重大决策执行中的实施效果及问题；（3） 会同市有关部门做好全市重大决策咨询课题的选题、管理和成果转化等综合协调工作；（4） 汇集全市决策咨询研究信息，为市委领导和相关部门提供服务；（5） 完成市委领导交办的其他工作。 根据上述职责，上海市决策咨询委员会下设办公室(4) 。

上海市决策咨询委员会的建立，有利于进一步完善上海市的决策民主化、科学化机制，更好地实现重大决策的科学化、民主化，集中各类专家智慧，全面提高决策咨询水平，保障上海市委在重大问题上体现出更高的决策咨询能力和决策水平。上海市决策咨询委员会的工作重心有三个层面：一是宏观性、战略性问题的研究，对大局、大势、大事进行研判分析，把握方向和战略；二是创新转型的关键性、政策性问题研究，为发展和建设工作出主意、想办法；三是特大型城市发展规律问题研究，破解人口、环境、交通、产业升级等方面的难题(5) 。

2018年6月8日，上海市举行决策咨询委员会委员座谈会，19位专家被聘为新一届上海市决咨委委员。在委员来源上，此次聘任在区域和身份上有所拓展，首次在苏浙皖各聘任了一位委员，首次聘任了一位民营企业家和一位民间智库负责人。市委主要领导希望各位委员积极发挥决策咨询作用，突出前瞻性、保持独立性、强化操作性，希望大家在提供决策咨询时更加突出前瞻性，看得更远、想得更深，着眼构筑上海今后二三十年乃至更长远参与全球合作竞争的战略优势，做好前瞻研究、超前谋划，提出有意义、有价值的新思路新建议。

结合上海市决策咨询委员会的做法，提出推进决策咨询委员会在新型智库体系建设中更好地发挥作用的具体路径：

1. 推动决策咨询委员会自身的智库功能与智库专家组织功能有机结合。推进决策咨询委员会组织形式和运作方式的创新，一个重要的路径就在于，对决策咨询委员会进行重组，把重要的综合性智库和专业性智库，作为决策咨询委员会的成员单位，智库的首席专家或者领军人才作为决策咨询委员会的成员。或者说，决策咨询委员会的构成，应当实现由单个的智囊为主向各个智库的集体加入为主转变。决策咨询委员主要的委员实行智库代表资格制。决策咨询委员会成员由智库推荐，代表智库而不是代表个人参与决策，参与决策的情况及成果转化情况与智库的绩效挂钩。推进决策咨询委员会与新型智库的有机衔接，推动决策咨询由智囊时代进入智库时代，由专家个人咨询到智库机构咨询，增强决策咨询的程序性、规范性和科学性。决策咨询委员会的主要作用是在组织智库研究的基础上再论证、再转化，使智库研究成果能够更好地适应决策需要。(www.xing528.com)

2. 增强决策咨询委员会专家构成的典型性、代表性和开放性。不但要有体制内智库专家，还要吸收体制外智库专家；不但要吸收社会科学领域的专家，还要吸收自然科学领域的专家；不但要吸收研究型的专家，还要吸收战略企业家；不但要吸收本地区的专家，还要吸收国家层面和相关省市的专家。决策咨询委员会的每个专家，背后都有专业的研究团队，决策咨询专家在参与座谈和政策的时候，不能仅仅凭借感觉和经验，也不能仅仅凭借自己的专业知识，要凭借专业的研究团队深入研究。

3. 促进智库研究机构服务党委政府决策力量的有机合成。研究机构服务党委政府决策，有多条线，其中党委政府内部的政策研究机构是内线，决策咨询委员会、智库和一些咨询公司等是外线。一方面，外线的力量要整合，原来的决策咨询委员会要与新型智库相衔接；另一方面，充分发挥决策咨询委员会作用，推动外线和内线之间的链接，在研究选题、研究过程、研究成果和成果转化等环节加强衔接，增强服务党委政府决策的针对性、有效性。

三、坚持建智库与用智库相结合，拉长智库发展链条

建设新型智库体系，要解决建智库与用智库相脱节的问题，推动两者的有机结合，形成有梯度、有分工、有衔接的智库发展链。作为智库管理部门，不但要推动高校研究机构建智库，还有更重要的职责，就是推动党委政府用智库。党委政府决策者要强化用智库的意识，多与智库专家交朋友，把智库专家的参与，作为推进工作的一个重要手段。当前，在一些地方，在一定程度上存在着智库建设主体和使用主体之间的错位脱节问题。党委政府作为智库成果运用的主体，对智库的了解甚少，一般情况下是通过接收智库的书面成果来了解智库，与智库专家开展面对面的交流互动不够。建设和管理智库的主体，是智库的主管部门，用智库的主体，是党委政府及其组成部门的决策者。对于部分地区而言，在地方党委政府的支持下，智库是建起来了，财政也给予很大支持，但决策者对智库的重视和了解程度不够，主动把智库嵌入到决策环节的意识不够，在重大决策过程中赋予智库的责任和任务不够。新型智库更好地为党委政府决策服务，需要党委政府和智库的双向有效嵌入。一方面，智库主动嵌入党委政府的决策需求中，积极主动地开展研究；另一方面，党委政府的决策者要重视哲学社会科学和智库在治国理政中的重要作用，在决策的重要环节，主动地把智库纳入，推动形成从信息采集到生产加工再到成果转化，有梯度、有分工、有衔接的新型智库发展链。

建设新型智库体系，带有一定管理和服务职能的机构，要立足自身职能推动智库建设，不要一窝蜂都冲到一线建智库。从目前看，在一些地方存在着“建智库的热情高，管智库的办法少，用智库的意识淡”的现象。从某种意义来说，有些单位的职责是建智库，有些单位的职责是用智库，让有关部门在整个智库产品生产转化链上均匀分布。不要把决策咨询产业或者说智库产业都挤压在生产一个环节中，形成产能过剩。只有做到有的负责原料采集，有的负责初加工，有的负责深加工，有的负责二次转化，有的负责成果的运用，真正地拉长产业链条，才能把建智库和用智库有机结合起来。

党委政府研究室等应该用智库的单位不要急于建智库。要善于用智库，通过延长自己的工作手臂来提高咨政的质量。因为，现在党委政府的研究室，在很大程度直接为决策者服务，从事讲话稿起草和重要文件起草工作，在这个过程中，要善于借鉴智库高质量的研究成果。

实际工作部门所属的研究室或有直属隶属关系的、有直接服务职能的研究机构不要急于建智库。中办国办《意见》指出，“中央和国家机关所属政策研究机构要围绕中心任务和重点工作，定期发布决策需求信息，通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作”。作为实际工作部门的研究室或直属的研究机构，具有内部的行政功能，与所服务的决策者有直接的被领导关系，不能说是真正意义上的智库。但是，如果站在部门的角度，能够整合部门的研究资源，为国家和省级层面提供决策咨询建议，就具有了智库的功能。因此，由于智库相对于决策机构具有外部性，判断一个机构是不是智库，很重要的一条标准，就是这个机构与主要服务的决策者有没有直接的隶属关系。

决策咨询委员会不要急于建智库。决策咨询委员会主要是集中智库的智慧，为决策者提供更加精准的决策咨询服务。决策咨询委员会，就是智库代表委员会，代表各个智库来履行职责。决策咨询委员会和社科联等机构，本身不是智库，但是可以成为集聚智库的平台，可以引导智库、培育智库、服务智库。

人大、政协等机关不要急于建智库。人大、政协，集中了很多高层次人才，人大代表、政协委员根据法律赋予的职责，所从事的建议和提案工作，在工作性质上与智库有相近的地方，需要依托人大、政协的政策研究机构和专委会，依托各类智库和研究机构开展调查研究，但并不一定要自己建设一个实体性的智库，而是搭建一个平台，把智库和智库专家整合进来，为我所用，充分吸收智库专家参与到政策法律研究的框架中来。

如果没有家国情怀和公益精神，为名利，特别是为了商业利益，不要做智库。智库是非营利机构，做智库不能用功利驱动，只能够用责任心和使命感来驱动。商业咨询公司可以与智库开展合作，大型商业咨询公司也可以将服务决策的板块分离出来成立智库，但要坚守智库的规则，按照智库的规矩行事。商业咨询公司和智库可以互相嵌入，二者之间的边界一定要相对清晰，不能以智库之名行商业咨询公司之实。

四、 新型智库体系建设的模式和路径

新型智库建设重在体系，要用辩证观、整体观、系统观来看待智库和智库体系的发展。智库体系建设，一个重要的方面就是智库之间的合理分工与协作，规范发展，有序竞争，避免智库发展的趋同化、浅层化、表面化。结合当前新型智库建设的实际，在推进新型智库体系建设的过程中，可以在以下几个方面着力：5大制度牵引力，8类主体竞合力，智库联盟粘合力，5维链接推动力，5大保障支撑力，简称58155模型。

5大制度牵引力。主要包括：政府信息和决策咨询需求公开制度，智库专家参与重大决策制度，政府购买决策咨询服务制度，新型智库综合管理服务制度（主要包括智库认定、智库管理、智库评价），高端智库示范引领制度。

8类主体竞合力。根据中央意见，智库的类型或主体共有八类，分别是党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库。实现这八类智库的统筹推进、协调发展，需要补社会智库和企业智库等发展短板，建立社会和企业智库的认证、认定与评价机制，形成中国特色新型智库发展的鲶鱼效应。根据上海社科院智库研究中心的《2019年中国智库发展报告：国家治理现代化与智库建设现代化》，课题组通过网络查询和走访调研，截至 2019年底，共收集到全国 15 个省份的 279 家重点智库，其中，地方党政智库38家，科研院所智库53家，高校智库167家，社会智库14家，企业智库4家，媒体智库3家。

智库联盟粘合力。建立智库联盟，是完善新型智库体系的重要路径。要打破智库在各自系统内的自我封闭循环的局面，发挥政府智库、龙头智库等关键作用，加大智库间资源横向整合与合作力度，通过建立跨界的智库联盟，打通智库之间相互联系的节点，建立各类智库之间的联系通道，最大限度地把各类智库要素整合起来。社会智库可以发起或组建行业协会，建立智库健康发展的若干自律准则，把社会智库建设成自律型和自我发展型组织。

5维链接推动力，主要包括智政互动、智知互动、智企互动、智媒互动和智社互动。

5大保障支撑力。智库健康发展保障体系：组织领导保障、要素平台保障、人才队伍保障、激励约束保障、良好生态保障。

由于58155模型中的相关内容，在本书不同章节均有所涉及，此处不一一展开，重点就如何建立完善政府购买决策咨询服务制度开展讨论。

中办国办《意见》指出，“探索建立多元化、多渠道、多层次的投入体系，健全竞争性经费和稳定支持经费相协调的投入机制”。一方面，强调为智库的可持续发展提供稳定的经费支持；另一方面，强调形成智库之间的适度竞争机制。新型智库研究在研究选题等方面是否具有自主性，与新型智库研究经费来源的是单一还是多元有关。政府资助在发展的前期阶段起到孵化器的作用，在发展到一定程度之后，必须引入社会力量，包括大型企业的参与，对社会科学和新型智库发展的动力机制进行重构。新型智库的资金来源，可以是政府拨款，包括稳定性支持经费，比如国家和各省对重点智库都有稳定的经费支持；也可以是竞争性经费，即智库通过参与竞争的方式获取的政府付费购买决策咨询服务；也可以是来自企业和社会的捐助，例如大型企业直接注资建设智库型研究机构，从而实现智库资金来源的多元化与多渠道。

目前政府对于官方智库，大都是整体购买，购买的方式和价格与单位的级别、人数等密切相关，与智库产出的绩效有一定的关系，往往是以特殊绩效的形式来体现。另一类是有关部门代表党委政府向智库和社会投放的一些研究项目，是政府购买决策咨询服务的一种基础方式，但不是完全意义上的政府购买决策咨询服务。投放的课题，一般以招标的形式进行，带有一定的竞争性质，但政府对于课题研究，往往没有具体的要求，对于研究成果验收，也不是政府成果使用部门来组织，甚至在评价标准上更多的是以学术标准来衡量，基本上不存在以质论价，有些成果结项之后束之高阁，缺少向实际工作部门转化的渠道。有些时候，只能以公开出版的方式，发挥其影响社会的效用。

政府购买决策咨询服务，一般情况下供需要见面，对于课题研究所要达到的目标，应当有明确的要求和详细的指标，具有完善的成果验收程序，并且形成以质论价的机制。按照目前的课题运作方式，作为以智力服务为主的智库和智库专家，在研究经费的使用，特别是对智库专家脑力劳动的合理补偿上存在诸多方面的制度瓶颈。政府购买决策咨询服务，供需双方以协议或合同的方式，直接约定成果的标准和经费等事项，在经费使用上只要符合合同的约定，就可以使用包干制等，大大减少智库专家为经费报销所消耗的精力和产生的烦恼，能够大大提高智库的生产力，释放智库的生产活力。

政府购买服务的政策和法规正在逐步健全，但缺少购买决策咨询服务方面的具体要求。决策咨询服务，作为一种智力服务和思想产品，与政府购买一般的商品和事务方面的服务有明显差别，需要出台专门的办法。