信息化对法治政府建设的挑战与内容意义

随着依法行政的不断推进，民众对信息的需求逐渐加强，法治政府建设的信息属性日益彰显，法治政府的信息内容建设成为法治政府基本建成的重要标志。当前在全面推进法治政府建设的背景下，政府信息公开、政府数据开放及共享、电子政务、互联网安全、互联网信息保护等作为内容层面的信息化都面临不少困境与挑战。

第一，在政府信息公开层面，主要存在三个突出问题。一是政府信息公开的结构性失衡，主动公开不足，依申请公开压力太大。由于传统保密行政的影响，即使 《政府信息公开条例》 及相关中央层面政务公开的文件都坚持以公开为原则，以不公开为例外，许多行政机关仍然不习惯将政府信息主动公开，而是等待相对人的申请公开，从而造成行政机关的政务公开工作常态经常是疲于应对和处理各种信息公开申请。二是多个平台公开内容不一致，信息搜索不便民，影响行政机关的公信力。由于不同的公开载体由不同的机构或人员负责，同一个内容在不同的载体上经常出现信息不一致、数据不一致的现象。“随着信息化的推进，政府机关公开信息的平台越来越多，不仅 《条例》 规定的政府公报、政府网站、新闻媒体等平台，就连政府网站也越来越多元化，相同信息可能会发布在不同网站或同一网站的不同栏目中，如发布在当地政府门户网站、业务部门网站，甚至一些专业性的政府网站 （如食品安全信息网） 或者发布在同一个政府网站的多个栏目上。这一方面增加了公众获取信息的渠道，但随之而来的问题则是，信息公开的随意性大，相关信息在不同平台发布的时候存在内容不一致的现象。”^[72]另外，当前大多数政府网站的搜索功能不实用、不便民，限制了相对人的知情权。三是依申请公开滥用现象突出，信息公开容易信访化，^[73]而制度层面对此缺乏有效的规制。由于 《政府信息公开条例》 对公开范围界定不清晰、申请条件规定不明确、对纠缠性申请的规制不足，一些在实体利益 （比如土地征收、房屋拆迁等领域） 得不到满足的人以及一些职业申请人，开始利用信息公开渠道向相关部门反复、多次地提出信息公开申请，对公开决定不服的再提起行政复议、向法院起诉，严重影响了行政机关的正常运作秩序，耗费了大量行政资源和司法资源。实践中，也有些申请夹杂着不同内容，行政机关分不清咨询与信息公开申请，对咨询行为按政府信息公开事项答复处理，^[74]模糊了不同性质的申请活动。

第二，在政府数据开放及共享层面，也面临着三个突出困境。一是政府数据开放的理念仍未确立。大数据的兴起是近些年的新兴事物，按照 “取之于民、用之于民” 的原则，政府数据来源于社会，属于公共财产，除依法保密的外，也应向社会开放，服务于社会，充分释放其经济效益和社会效益。但在实践中，行政机关还没有树立开放政府数据的理念，大多数政府数据仍然锁在电脑中，放在硬盘里，存在抽屉里。“在大数据、云计算和互联网技术高速发展的今天，政府对由其制作或保管的数据进行直接公开能够使公民、组织获取行政管理的一手资料，运用于生产、生活之中或者经加工而产生附加价值。但由于我国仍旧处于数据开放的起步阶段，与之配套的法律规范不完善，政府部门对数据开放应当达到的程度缺乏全面认知等现实问题，从而导致政府数据不能有效为社会所用，数据资源浪费严重，依托数据产生的权利受侵犯的情况也时有发生。”^[75]树立政府数据开放的理念并基于开放基础上对相关数据进行安全管理和利用保护，是建构政府数据法律制度的基础。二是政府数据缺少必要的整合。多数地方政府的政府数据散落在不同的行政机关，相互之间缺少必要的整合和共享，形成了一个个 “信息孤岛” 和 “信息烟囱”，不利于政府数据在行政系统内的整合使用，也不便于社会民众的获取与利用。实践中，仅有少数城市有专门的数据开放网站或栏目名称，相对集约化地公开政府数据，^[76]大多数城市的政府数据仍然是分散、碎片化、零星的。“当前，我国政务信息化建设存在条块分割、各自为战的问题，各部门往往按照现行行政管理体制，将既有业务流程电子化，缺乏部门间业务协同的组织规划，造成部门间业务分立、数据隔离的格局，跨部门协调决策难度大，业务协同程度亟待提高。另外，各部门政务信息系统大都侧重内部事务处理，以提高内部管理效率为目标，面向服务民生和支撑政府宏观决策的应用欠缺，政府信息化对提升政府公共服务水平的支撑能力不足，不能满足我国社会进步加速的转型时期对建设服务型政府，提高政府公共管理水平和增强治国理政能力的要求。”^[77]碎片化、部门化、分散化的政府数据管理体制，既不能发挥政府数据的价值和功效，也存在政府数据被不法机构和人员不法利用的安全风险。三是政府数据缺少及时整理和更新。一些政府数据是以逐条式的政府信息而存在，缺少归类、统计和分析，影响了政府数据的查询与使用，没有实现政务公开的便民原则。有些政府的数据仍然停留在公布年度统计数据、统计月报等常规信息，对与社会民众生活息息相关的政府数据则没有涉及。还有些政府数据已多年没有更新，这严重影响政府数据的权威性、时效性和客观性，也会对政府的诚信度、公信力造成不良影响。

第三，在电子政务层面，信息化技术对行政权力运行方式和政府日常工作模式产生了巨大冲击，传统的文书式行政^[78]开始向电子式行政变迁。但当前的电子化行政仍然是静态、物质意义上的电子政务或者是信息化的政务，^[79]行政权力的运行结构仍然是传统的区块分割。“‘互联网+政务’ 不是简单的电子政务的物化平台建设，是从以政府为中心向以用户为中心的治理结构的转变，从政府管理向政府和社会分权共治的模式转型，不是小修小补，而是全新铸造。”^[80]一方面是传统的以地域划分和行业划分为基础的管辖体制；另一方面是基于传统管辖体制而建立的各种区域化、部门化的信息平台，两者具有高度的契合性，但这种状况并非适应互联网跨区域、跨行业的特征。到底应该是信息化技术适应传统管辖体制的特点，还是传统管辖体制要根据互联网发展规律做相应的变革，这是信息化时代法治政府建设的核心命题之一。(www.xing528.com)

第四，在互联网安全层面，我国目前面临较大的挑战。一是互联网安全意识不强，无论是主管部门、互联网企业还是互联网用户都缺少足够的互联网安全意识，在互联网经济表面繁荣的背后潜伏着可能的巨大安全风险。“没有意识到风险是最大的风险。网络安全具有很强的隐蔽性，一个技术漏洞、安全风险可能隐藏几年都发现不了，结果是 ‘谁进来了不知道、是敌是友不知道、干了什么不知道’，长期 ‘潜伏’ 在里面，一旦有事就发作了。”^[81]二是互联网安全法律制度还不健全。虽然我国在2016年颁布了 《网络安全法》，但该法律是从网络安全支持与促进、网络运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处置等宏观层面进行规定，条文内容比较原则和抽象，还需要进一步的配套制度和细化措施。三是关键信息基础设施运行主体、互联网企业内部安全管理制度仍不完善，制度实施流于形式。虽然 《网络安全法》 给网络运营者设定了制定内部安全管理制度的义务，^[82]但由于缺乏必要的指导与监督，一些运营主体的内部安全管理制度内容不科学，有些运营主体即使制定了内部管理制度，但受制于制度实施成本，这些制度容易流于形式，特别是对一些小微型互联网企业而言，由于内部安全管理制度的实施成本高昂，可能抑制企业的创新动力。

第五，在互联网信息保护层面，也存在三个挑战需要及时应对。一是当前调整个人信息保护的法律规范是分散化的、碎片化的，散落在 《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》 《刑法》 《侵权责任法》 等法律规范中，缺少一部统一、专门、体系化的法律，由此带来相关立法空白、立法滞后、立法冲突等问题。二是互联网信息的行政保护不足。一些行政机关还不能适应互联网发展规律，对个人信息保护的认识不够，固守 “政府管平台、平台管用户” 的监管思路，对个人信息保护的主动监管不足，^[83]由此带来互联网信息的行政保护弱化和虚化。三是互联网信息的司法保护乏力。当前互联网信息领域的违法成本较低，相关法律规定的法律责任相对弱化，互联网信息的司法保护因此也比较乏力，导致一些大规模的侵害互联网信息违法行为屡禁不止。