高校纪法监督：关注公权力行使的行政人员

1.高校人员行使职权的监察监督必要性

公办高等院校的行政权力是依靠各种特定的强制手段，形成内部职能部门运转和对内部成员影响支配的一种运行模式。我国高等教育行政管理模式是行政管理体制的顺延，行政权力泛化导致管理环节和监督机制跟不上事业单位发展需要，为高校行政人员以权谋私提供了绝佳的场所。尽管近年来我国积极推进政校分开、教授治校的现代学校制度，扩大学校办学自主权和学术自决权，然而不能否认，当下我国公办高等院校内部的行政权力在人员配备、机构设置、运作方式和管理理念等方面仍占据主导地位。学术权力日渐服务于行政权力的局面使得相关人员以权谋私行为缺乏必要监督和制衡。

因此，《监察法》将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员规定为监督对象，主要原因在于“从事管理人员”拥有公权力并具有滥用公权力的可能性。[3]根据《中华人民共和国高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》，我国公办高等院校实行的是党委领导下的校长负责制，高校作为事业单位需要与其他国家机关和相关单位协作，行政职级职权便于和这些单位进行对接和交流。具体到高校组织架构上，传统行政的纵向科层制结构与教师的横向专技化结构同时存在。高校行政人员分级分类复杂，一般由高校校级、职能部门和学校学院的三层治理结构组成，其中治理层级中的每个个体又拥有不同的身份、职务、业务，每一职位都有其特定的、内在的权力，前述任一个体可以从该职位的等级或头衔中获得这种权力，因而导致监督重点不易把握。

2.高校监察监督重点是行使公权力的行政人员

公办高校独立的法人地位，使其在基建后勤、物资采购、招生录取、项目经费等方面拥有的较多自主权，在职权范围和管理范围内，职能部门相关人员往往拥有较大的话语权和决定权。作为高校权力比较集中的环节，处置人、财、物的权力如果缺乏监督，必然使得相应的预防规则、制度、办法流于形式，通过各种违纪违法方式实施腐败行为的可能性增加。“法治”是以“治官限权”为主要目标，[4]因此，高校职务违纪违法犯罪产生的重要环节是行使公权力的环节。(www.xing528.com)

所谓公权力是指基于某种名分、资格和正当条件之下管理和分配国家掌握的稀缺资源的公共权力，是对公共资源的配置、公共事务的决策。“公权力”活动一般具有判断性、裁量性、决定性的特征，单纯的技术性、重复性、劳务性活动不是公权力活动；公权力一般关系到多数人或不特定人的利益，仅与少数人或特定人利益相关、体现为对价有偿的私经济行为并非公权力；[5]能够行使公权力的职务、职权本身应当具有一定的连续性和稳定性。[6]相较于教学科研人员，行使公共权力的行政人员对高校日常事务处理具有相当的决断力，加强对行使公权力的行政人员的监督是惩治和预防高校腐败的关键。

由于“教授治校”的呼声越来越高，有些管理人员身兼数职，集学术身份与行政身份于一身，行使权力时容易出现身份不明、权属不清、权责不明的现象。《监察法》将公办高等教育中“从事管理”的人员纳入监察对象的范围，对监察对象的认定坚持“从事管理”“行使公权力”的实质标准。因此，教学科研人员能否作为监察对象应当结合履行公务与否进行动态认定，当教学科研人员行使公权力时应确定为监察对象；普通教学科研岗位不属于行使公权力的职位、职务，国家需依法保障其科研自由、学术自由。即如果属于以教授身份同时兼任党、政序列的行政干部身份的“双肩挑”人员时，其基于行政身份从事管理工作、行使公权力过程中的违纪违法行为应当依据《监察法》进行监督。

综上，根据权利与义务相一致原则，拥有行政权力的行政人员是行政监察的重点。行政人员、尤其是具有党员身份的高校行政人员对其行使公权力过程中的违纪违法行为，应当承担不利后果。根据《〈中华人民共和国监察法〉释义》（以下简称《释义》）第十五条，国家监察全覆盖指的是对所有行使公权力的公职人员的全覆盖，因此，高校纪检监察的内容是行使公权力的事项、监察对象是行使公权力的人员，而不论其党员或者教授身份。高校内大多数不具有领导职务或不掌握行政权力的普通党员、教师，基于“无权即无责”的法治理念，不能强人所难的要求其承担更多后果。