公共场所大规模侵权责任保险发展与优化

公众责任保险的存在，以法律对公众在公共场所可能遭受的伤害进行保护为基础，以致害人负有法律上的责任为前提。公众责任保险又称普通责任保险或综合责任保险，它以被保险人的公众责任为承保对象，主要承保被保险人在其经营场所内或在其进行生产、经营活动时，因发生意外或疏忽等原因而造成的第三方人身伤亡或财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任。它是除了雇主责任保险以及汽车、航空、机器和海上保险中的责任保险部分以外的所有个人和企业责任保险的总称，是责任保险中独立的、适用范围最为广泛的保险类别。各种公共设施场所、工厂、办公楼、学校、医院、商店、宾馆、影剧院以及工程建设工地等，均存在着公众责任事故风险。这些场所的所有者、经营管理者等均需要通过投保公众责任保险来转嫁其责任。根据我国 《保险法》 现行的规定，公共场所所有人、管理人是否购买公众责任险并没有采用强制的方式，而是由相关主体采取自愿的方式，这一经营模式直接导致实践中公共管理机构投保的热情不高、投保率低下等差强人意的现状。在社会公共安全的维护上并没有发挥其应有的保障功能。与其他国家相比较，我国公众责任保险在整个财产保险业中所占的比重较低，仅有4%的比重，尚不足国际水平的1/3。

在公共场所发生的大规模侵权事故主要集中在聚众踩踏事故、火灾事故等大规模侵权事件中。近年来发生在国内的代表性的踩踏事故有2004年2月5日北京密云灯会踩踏事故，造成了37人死亡、15人受伤；^[3]2009年湖南省湘潭市某中学校园发生的踩踏事件，共造成了8人死亡、26人受伤；^[4]2014年12月，上海市外滩陈广场因人流聚集，引发踩踏事故，事故导致36人死亡、47人受伤。^[5]纵观以上踩踏事故，它们具有发生时空不定、诱发原因众多、发生突然、难以控制、群死群伤、危害巨大的特点。除了踩踏事故造成大规模侵权损害之外，火灾也是在公共场所发生大规模侵权事故的主要诱因之一。近年来，商场市场、宾馆饭店、歌舞娱乐场所等公众聚集场所火灾致使公众伤害的问题尤为突出。如2004年吉林中百大厦火灾，这起事故中共造成了54人死亡，70人受伤，直接经济损失426 万元。^[6]2013年天津蓟县莱德商厦火灾，造成了10人死亡，16人受伤，经济损失4926 万元。2013年，福建共发生火灾事故3290起，死亡35人，受伤9人，造成直接经济损失6303万元。在以上发生的事故中，受害人所获得的赔偿金额最主要的部分是由政府承担的。若公共场所没有投保公众责任保险，受害人也没有投保任何商业保险，最终的赔付都是由政府来承担；一部分是由公共场所所有人或经营人承担的赔偿责任，只有很少的一部分是由保险实现的赔偿。从最终承担赔偿的主体来看，政府成了最主要的责任主体，而造成这一局面的原因主要在于，很多公共场所并没有投保公共责任保险，导致最终获得的赔偿主要是人身意外险、校方责任险等的赔付，这些赔偿仅仅是杯水车薪，远未能满足赔偿的需要。

为贯彻落实党中央、国务院提出的构建社会主义和谐社会、实现经济社会又好又快发展的要求，推动建立消防与保险的良性互动机制，国务院 《关于进一步加强消防工作的意见》 （国发[2006] 15号） 中提出要 “充分发挥社会组织和市场机制的作用”，构建消防管理新格局。国务院 《关于保险业改革发展的若干意见》 （国发 [2006] 23号），明确要求要 “大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制”，“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系……发展公众责任等保险业务”。为加强消防和保险良性互动，公安部和中国保监会联合发布了 《关于积极推进火灾公众责任保险切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》（公通字 [2006] 34号），明确提出 “各地要按照 ‘政府领导、多方参与、齐抓共管、商业运作’ 原则，积极、稳妥地推动开展火灾公众责任保险，并在有条件的地方先行开展试点”，同时也明确了火灾公众责任保险的范围要以公众聚集场所和易燃易爆化学危险品场所为重点。2011年12月，国务院印发 《关于加强和改进消防工作的意见》，其中第9条指出：“有立法权的地方要针对本地消防安全突出问题，及时制定、完善地方性法规、地方政府规章和技术标准”。2009年实行的新 《消防法》 第33条规定：“国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。” 新 《消防法》 充分考虑了我国国情，借鉴国外的通行做法，第一次将火灾公众责任保险写入法律。2009年颁布的 《侵权责任法》 第37条规定：“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。” 也以法律的形式确立了安全保障义务法律责任，为公众责任保险的确立提供了法律依据。此外，《大型群众性活动安全管理条例》 第5、7条；《营业性演出管理条例》 第19、23、24条等都对活动组织者的安保义务进行了详细的规定。(www.xing528.com)

火灾公众责任保险的试点展开情况。从2006年8月1日起，江苏省在全国率先推进和实施火灾公众责任保险产品；上海也在2008年要求在大型商场、超市、宾馆、饭店、影剧院、网吧等公共聚集场所和易燃易爆危险物品场所试行火灾公众责任保险；深圳市政府自2009年7月1日起全面实行火灾公众责任险，截至2010年1月，参保率达到99.6%；2010年北京市也积极鼓励公共经营场所等有关单位投保火灾公众责任保险；《湖北省消防条例》 《四川省消防条例》 分别于2011年6、8月正式实施，条例中均有积极推行火灾责任保险的规定。目前，我国已在多个省市开展火灾公众责任保险，在应对火灾引起的大规模侵权损害赔偿中发挥了应有功效。