市场准入控制：金融机构设立与业务范围管理

市场准入控制可以细分为两个方面,即金融机构的设立审批管理和金融机构的业务范围管理。之所以将金融机构的业务范围管理纳入市场准入控制的范畴,是因为它直接涉及金融机构能够进入哪些细分市场从事经营活动。

(一)金融机构的设立审批管理

关于金融机构的设立,各国都规定了较普通企业更为严格的条件和程序。在我国,设立各类金融机构的法定条件虽然不尽一致,但通常涉及以下方面:①主要股东具有持续盈利能力,信誉良好,一定期间内无重大违法违规记录,净资产不低于规定的标准;②有符合相关法律规定的章程;③有法律规定限额以上的注册资本;④有具备任职资格的董事、高级管理人员以及具备从业资格的从业人员;⑤有健全的组织机构和管理制度;⑥有符合要求的营业场所和与经营业务有关的其他设施;⑦法律、行政法规以及国务院相关金融监管机构规定的其他条件。在程序上,设立金融机构除依法进行注册登记外,还必须事先获得监管当局的批准。通过设立审批管理,政府可以有效地控制金融机构的质量,防止劣质金融机构混入市场,减少危机隐患。

至于设立审批能否用以控制金融机构的数量,调节金融市场的供求关系和竞争水平,则取决于各国的立法规定及其是否承担相关的国际条约义务。如果立法授权监管当局对设立金融机构的申请进行“经济需求测试”,就意味着拟设金融机构即使完全符合法定的设立条件,监管当局也有权以不符合经济发展的需要、不利于金融市场竞争为理由予以否决。对设立金融机构进行经济需求测试,以此控制金融服务的供给,曾经是国际上非常流行的做法。但是,鉴于经济需求测试变相构成了国际服务贸易壁垒,客观上妨碍了国际服务贸易,世界贸易组织管辖下的《服务贸易总协定》对经济需求测试进行了限制,即除非在其承担特定义务的计划表中列明,成员方不得以某一地区分部门或者以整个国境为基础,以经济需求测试方式限制服务提供者的数量。我国在加入世界贸易组织时,针对不同类型的金融机构就经济需求测试作了差别处理。比如对商业银行,我国放弃了经济需求测试,国务院银行业监督管理机构在审查设立商业银行的申请时,依据2003年12月修订的《商业银行法》,将只考虑审慎性条件。而对保险公司,我国则继续实行经济需求测试,即使依据现行的《保险法》,国务院保险监督管理机构在审查保险公司的设立申请时,也仍应当考虑保险业的发展和公平竞争的需要。

(二)金融机构的业务范围管理

对某一类金融机构而言,有一个法定的经营范围;但就某一家金融机构而言,其经营范围需要由监管当局在法定的经营范围内具体核准。金融机构只能经营法定范围内经监管当局核准的业务。(www.xing528.com)

对金融机构进行业务范围管理的最核心问题,在于是否允许银行业、证券业、保险业混业经营以及混业经营的组织形式。有些国家实行严格的分业经营体制,有些国家则实行充分的混业经营体制,还有些国家介乎二者之间,分业不严格,混业不充分。目前在西方,允许混业经营已成主流。有些国家传统上就是实行混业经营体制,如德国、奥地利、瑞士等;有些国家以前实行分业经营体制,后来放松或者取消混业经营的限制,改行了混业经营体制,如美国、日本等。

分业经营体制与混业经营体制各有利弊。一般而言,混业经营有助于金融机构实现规模效益和范围效益,有助于金融机构通过资产多元化扩大利润来源、分散风险,有助于降低金融机构的经营管理成本,但由于资金在不同的细分市场具有不同的运动特性,混业经营在方便分散风险的同时又可能加大风险管理的难度,可能滋生利益冲突和助长监管制度套利。而分业经营虽然能够克服混业经营的种种弊端,但它人为地限制了金融机构的生存与发展空间,弱化了市场竞争和金融机构通过资产多元化分散风险的能力,相应地提高了机会成本,妨碍了金融创新。各国在选择其金融机构业务范围管理体制的时候,应当立足于本国国情。如果本国金融市场发育健全,法治完备,监管有效,金融机构普遍拥有严格的内控机制和先进的风险控制系统,就应当优先考虑采用混业经营体制。

在实行混业经营体制的国家,通常会对金融机构从事混业经营的组织形式进行限定。主要有三种模式:①单一法人模式。即允许单一法人实体直接从事混业经营,如德国的全能银行。②母子公司模式。即允许金融机构通过投资设立或收购子公司经营他种业务,如银行投资设立或收购证券子公司,母公司经营银行业务,其证券子公司经营证券业务。这种模式为大多数欧洲国家采用。③控股公司模式。即控股公司投资设立或收购多个子公司经营不同的金融业务,但自身不经营业务。这种模式以美国为代表,它的特点是“合中有分,分中有合”,即一方面,整个金融集团以控股公司的统一控制权为基础实现内部协同,另一方面,子公司之间依法必须构筑防火墙,在资金、业务、信息等方面进行适当隔离。

改革开放之初,我国曾经实行混业经营体制。在混业经营导致一些严重问题之后,在20世纪80年代中期,政府决定改行分业经营体制,并部署对遗留问题进行清理。其后,《商业银行法》《保险法》《证券法》《信托法》都对严格的分业经营体制进行了确认。1995年通过的《商业银行法》规定:商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产,不得向非银行金融机构和企业投资。2003年12月,全国人民代表大会常务委员会对《商业银行法》进行了修订,将上述规定改为:商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。可见,修订后的《商业银行法》基本沿袭了原有的分业经营体制,但增加了一个耐人寻味的“但书”。有人认为,它可能是国家放松混业限制的一个信号。

事实上, 我国的金融机构混业经营(综合经营)改革早已启动,国民经济和社会发展的“十一五”规划纲要即提出要“稳步推进金融业综合经营试点”,“十二五”“十三五”规划纲要也分别提出要“积极稳妥推进金融业综合经营试点”“稳妥推进金融机构开展综合经营”。从目前情况看,我国金融机构实现混业经营的可行模式,主要有二:其一是母子公司模式,即金融机构通过投资设立或收购经营其他类型金融业务的金融机构实现混业经营。2005年2月,中国人民银行、中国银监会、中国证监会发布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,允许商业银行经批准作为主要股东直接出资设立基金管理公司;2006年9月,中国保监会发布《关于保险机构投资商业银行股权的通知》(已废止),允许保险集团(控股)公司、保险公司、保险资产管理公司投资境内国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行等未上市银行的股权;2009年11月,中国银监会发布《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》,决定有序推进商业银行投资保险公司的试点工作,但规定每家商业银行只能投资一家保险公司; 2013年6月,中国证监会、中国保监会发布《保险机构投资设立基金管理公司试点办法》,允许保险公司、保险集团(控股)公司、保险资产管理公司和其他保险机构经批准设立基金管理公司;2018年12月,中国银保监会发布《商业银行理财子公司管理办法》,允许商业银行经批准在境内设立主要从事理财业务的非银行金融机构。以上部门规章或规范性文件表明,在商业银行与某些类型的非银行金融机构之间,在某些类型的非银行金融机构相互之间,通过股权投资在一定程度上实现混业经营,已经具有必要的法律基础和现实可能性。不过,金融机构采用这种模式实现混业经营,都必须严格遵守部门规章或规范性文件关于法人机构分业经营的规定。其二是金融控股公司模式,即金融控股公司对两个以上不同类型的金融机构拥有实质控制权,形成金融控股集团,实现混业经营。近些年在我国,不仅一些大型金融机构开展跨业投资,形成了金融控股集团,也有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构,成为事实上的金融控股公司。其中,一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式,优化了资源配置,降低了成本,丰富和完善了金融服务,有利于满足各类企业和消费者的需求,提升金融服务实体经济的能力,但也有少部分非金融企业盲目向金融业扩张,隔离机制缺失,风险不断累积。为此,中国人民银行、中国银保监会、中国证监会曾于2018年4月发布《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》。2020年9月,国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》,中国人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》(以下简称《试行办法》)。《试行办法》是我国关于金融控股公司及金融控股集团监管的第一个内容较为全面的立法文件,适用于控股股东或实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人的金融控股公司。《试行办法》遵循宏观审慎监管的理念,按照实质重于形式的原则,对金融控股公司的设立条件和程序、股东(特别是主要股东、控股股东)和实际控制人资格、投资资金来源、公司治理、关联交易、问题处置、市场退出等作了较详细的规定;以并表为基础,对金融控股公司和金融控股集团的资本充足性、资产负债比例、风险管理特别是建立风险隔离的防火墙机制等提出了明确要求;就监管体制、监管分工、监管协调、监管信息共享等作了适当安排,体现了全面监管、并表监管、持续监管、穿透监管等先进的金融监管取向。对于金融机构跨业投资控股形成的金融控股集团,监管政策标准参照《试行办法》确定,具体规则另行制定。