由于在第一次世界大战后的华盛顿会议上，美国迫使日本退出原德国在中国山东的权益，限制日本海军的发展，并承认美国对远东的“门户开放”政策，日本对此深表不满，便将美国列为其称霸亚太地区的主要对手。1923年，日本在制订国防方针时就从第一次世界大战中吸取教训，认为未来的战争不可能只对一国作战，便将美、苏、中三国列为假想敌国，以美国取代苏联而排在第一位。其中，日本陆军将美、苏、中三国都作为主要敌国制订作战计划，而海军几乎只以美国一国为目标制订作战计划。[1]1923年日本对美作战计划大纲的内容是：“开战初期的目标，是在东洋歼灭敌人，摧毁其活动的基地，并且能歼灭从美国本土派出的敌舰队主力。为此，海军在作战初期，迅速歼灭在东洋的敌舰队，在东洋压制敌人的同时，在陆军协助下，攻占菲律宾及瓦胡岛的敌海军基地，伺机歼灭来到东洋海面的敌舰队主力。陆军在海军配合下，迅速攻占菲律宾及瓦胡岛。”据参加制订日本对美作战计划的下村定回忆，“当时菲律宾作战的目的是夺取美军远东作战基地。因为美国舰队要想在西太平洋作战，就需要前进基地。如果开战之初就夺取美军远东作战基地，则美舰队就不能进攻日本，就能获得结束战争的机会。如果美舰队远航来攻，则在日本近海进行腰击歼灭，犹如俄舰队在对马海峡被击溃一样”。[2]此后，日本每年都修订、完善对美作战计划。20世纪20年代，以军部为核心的日本法西斯势力崛起，推动着日本政治的法西斯化，也推动着日本走上侵略扩张、争霸称霸的道路，美国成为日本的最大障碍之一。1929年7月，日本法西斯军内理论家石原莞尔中佐，在《战争史大观》中写道：“欧洲大战(指第一次世界大战)后，西洋文明的中心移到了美国，未来可能爆发的战争，是以日美为中心的真正的世界大战，也是人类最后的大战争。”[3]同月，石原在《扭转国运的根本国策》中写道：中国的“满蒙问题的解决是日本的唯一出路”，而要解决“满蒙问题”，就要准备对美战争。[4]1931年5月20日，石原莞尔在《从军事上所见的日美战争》中，再次指出：“日美战争必至是20世纪最重大的事情，是世界历史的大转折。”“日美决战的原因是东西两种文明的代表日美两国的争霸战。战争的性质是以飞机进行神速的决战，显示出前所未有的悲惨状况，是人类最后的大战争。”“日美持久战的原因，是日本以拯救战乱的中国为使命，同时，也是日本自救的唯一途径。为此，迫切需要排除美国的妨碍。”[5]1931年5月29日，日本关东军高级参谋板垣征四郎在《关于满蒙问题》的演讲中指出，日本若占领了“满蒙”，“就在对付从海陆两面而来的敌人美、英、俄方面，占据了有利地势。而且，确实拥有了中国，国力将大增，就把握了东洋和平的关键，就能完成未来世界争霸战的准备”，“当帝国解决满蒙问题时，需要对美国的武力干涉进行充分准备”。[6]石原和板垣都是日本法西斯少壮派军人的代表，也是“九一八”事变的策划者，他们的言论表达了这样一种侵略战争的观点：日本要称霸东方，必然会同美国决战；要同美国决战，必然要先夺取中国，将中国作为对美作战的基地；夺取中国，也必然要排除美国的干涉。这就表明，日美战争之前日本将先发动对华战争，要发动对华战争则先发动对“满蒙”的战争，“九一八”事变就是日本军内法西斯少壮派在这种思想指导下策划制造的。
1931年，日本法西斯发动“九一八”事变，攻占了中国东北，扶植了伪满洲国。这是对凡尔赛—华盛顿体系的公开挑战。但此时，正值1929—1933年世界性资本主义经济危机期间，英、美等国无力干涉日本的侵华战争，苏联忙于新生政权的巩固，正如美国国务卿史汀生所言，日本策划“满洲事变”而又能避免世界的干预，那是因为它“看准了一个极好的机会”。[7]的确，日本发动“九一八”事变，在国际上世界大国并没有给日本制造障碍，使日本的阴谋和战争得逞。从日本与大国关系而言，由于“满洲国”与苏联接壤，因此，日本最警惕的是苏联。1933年6月，日本陆军省和参谋本部召开省部会议，在对国际形势的判断中认为：“此时最难对付的是苏联。”“在这次会议上，认为苏联是日本最危险的敌人的看法，没有一人反对。”而对美国，认为“当时美国以雄厚的经济实力瞄准了中国大陆，经常在机会均等、门户开放的名义下，谋求中国市场，因而对日本以武力压制中国感到极度不安。但如能了解日本的真意，估计不会对我进行实力威胁”。但会议仍担心，“对中国的战争有发展为以世界为对手的全面战争之虞”。[8]表明，此时的日本未将美国列为第一敌国。1936年6月30日，日本参谋本部制订的《国防国策大纲》指出：“皇国之国策首先在于确立日本对东亚保护、指导者的地位，因此，需要具备排除白人对东亚压迫的实力。”“至为重要的是，为对抗苏联及英、美压迫，充实所需的军备，特别是航空军备，以及在日满及华北范围内完成持久战争的一切准备。”日本的如意算盘是，“首先倾注全力使苏联屈服”，“同英、美，至少是美国保持亲善关系”，当苏联屈服后，“进而驱逐英国在东亚的势力，捕捉良机，以实力夺取英国在东亚的根据地，一举使被压迫民族获得独立，并将新几内亚、澳洲、新西兰作为我国领土”。此时，应尽可能让美国保持中立。如果苏、英屈服，则利用日、中两国力量谋求日本实力的飞跃进展，“准备必将到来的对美大决战”。这体现了“先北后南”，即“先苏后美”的战略。此前，海军主张“北守南进”，但此时倾向于“南北并进”的战略。[9]从这个文件可以看出，日本为称霸世界，先打中国，继而使苏联屈服，再打败英国，夺取英国在东南亚和西南太平洋的殖民地，积蓄实力，最后同美国决战。正因为是将美国放在最后一个敌国，为此，在对中、对苏、对英作战中，都要同美国保持良好关系，以便于对各国各个击破，以有利于最后同美国决战。
1936年8月7日，日本广田弘毅内阁首、外、藏、陆、海五相会议，通过了《国策基准》，决定将北进、南进政策均列为日本国策。《国策基准》规定：“帝国根据内外形势确定的根本国策是，以外交与国防相结合，在确保帝国在东亚地位的同时，向南方海洋方面发展。”为了达到这一目标，“期待着满洲国的健全发展和日满在国防上的巩固，在消除北方苏联威胁的同时，备战英美。要将体现日满华三国的紧密提携，促进我经济发展作为对大陆政策的基调而实行之，并注意同各国的友好关系”。为此，“陆军军备以能对抗苏联在远东可使用的兵力为目标，尤其是为了能在开战之初对苏联远东兵力加以一击，需充实在朝鲜、满洲的兵力”，“海军军备要充实足够的兵力，以便在对抗美国海军时能确保西太平洋的制海权”。当前，“对南方海洋，特别是外南洋(指菲律宾、印度尼西亚等地)，努力谋划有利于我民族经济的发展，避免刺激其他国家，以渐进的和平手段，使我势力进入该地区”。[10]这就表明，日本当局正式将北进、南进战略列入了国策，也是长期的国策，并没有确定谁先谁后。同日，日本内阁四相会议制订了《帝国外交方针》，决定：“为了东亚的持久和平，完成帝国存立发展，需培育满洲国并日益巩固与满洲国的特殊的不可分的关系。从世界角度来看，在自主地调整对苏、中两国的关系的同时，向南洋方面和平发展，以此使日本成为东亚稳定势力，这是帝国外交方针的基轴。”“而近来，苏联随着其国防实力的增强和在国际上地位的提升，在远东配备了很强的军备，对东亚增加了武装革命的压力，企图在各方面进行赤化渗透，使帝国日益处于不利地位。苏联对帝国国防构成威胁的同时，也成为我实施东亚政策的重大障碍。因此，目前将外交政策的重点放在苏联方面，挫败其对东亚的侵犯，特别是消除其军备的威胁、阻止其赤化渗透。日本在充实国防的同时，以外交手段达成上述目的。”[11]从这个文件可以看出，日本此时国策重点在北方，是以苏联为重点。
日本北进、南进政策的确立，标志着日本发动全面侵华战争势在必行。即是说，日本发动全面侵华战争的目的就是为实施北进、南进的世界战略做准备。因此，1937年，“七七”事变一发生，日本当局便以此为导火线，将中日局部冲突扩大为中日全面战争。中日全面战争初期，英、法、美等世界大国对日本均采取了不同程度的绥靖政策，只有苏联是旗帜鲜明地支持中国抗击日本侵略的。有鉴于此，日本最警惕的是苏联，而不是英、法、美等国。当日本将战火从华北扩大到上海时，9月20日，日本参谋本部向天皇上奏，在关于国际形势的判断中认为：“由于德国的勃兴，以英国为首的欧洲各国，对中国事变将不至大加干涉，美国也不会过多注意远东，苏联则对日本进入华中、华南感到高兴。”基于这种判断，日本参谋本部作战课长武藤章认为“是千载一遇的良机，此时，以断然实施对华作战为宜”。[12]1938年6月16日，即日本在发动武汉会战前夕，日本内阁五相会议在分析中日战争将进入持久战时，认为“如果战争呈现长期持久态势，日本必须将对华精力转向同在远东的苏、英势力相对抗，中国问题的根本解决也期望是在此时。为此，需要加强军备的扩充和战时态势。同苏、英对抗，需强化防共协定和对美妥善相处。外交重点从对美英协调转向强化日德意防共轴心”。[13]五相会议关于对英、美、苏的关系的处理，是利用日德意三国轴心结盟关系，对抗英、苏，协调美国，然后对抗英、美。此时，日本仍在避免与英、美，尤其是与美国的直接对抗，但也在考虑借助德、意的力量对付英、美。(www.xing528.com)
1938年10月，日军攻占武汉后，中日战争进入战略相持阶段。中国的持久抗战，使日本陆军主力深陷入中国战场，对日本下一步战略的展开是极大的限制。1938年11月3日，日本内阁发表第二次近卫声明，宣布日本的目标是建立“日满华三国合作”的“东亚新秩序”。[14]这里所谓“东亚新秩序”，是将东亚，主要是中国变成日本新的殖民地。11月18日，日本陆军省和参谋本部制订了《1938年秋季以后战争指导方针》，决定在处理中国事变的同时，扩充军备，准备对苏、中两国作战。在外交方面，强化日德意防共轴心联盟，对英国采取怀柔政策，引导日美亲善。12月6日，日本陆军省和参谋本部制订了《1938年秋季以后对华战争处理方策》，认为对华作战已告一段落，今后在华主要是确保日本占领区，“为了准备下一阶段国际出现转机，需努力在各方面减少在华兵力的消耗”。[15]这表明日本战略重点确定为中国，为应对世界大战的爆发，日本陆军要求尽量减少军力的消耗，对英、美维持友善关系。即是说，面对中日持久战，日本无力同美、英对抗，只能先维持现状。1939年4月1日，日本参谋本部作战部长中岛铁藏在各军参谋长会议上指出：“最近，欧洲形势急转直下，从全盘来看，德意真正具备了对外攻势的实力。1941、1942年的形势是，英、美的国力及军备建设大约以1941年为目标进行，其他各国也会一样。因此，预计1942年前后是世界形势的一大转机。此间，为了自主地实施国策，绝对要达到我国适应下一阶段战争的国力及军备建设。国家现在有两大任务，即处理旷古未有的中国事变和准备应对下一阶段的国际大转机。”[16]这表明日本将解决中国问题和准备应对世界大战作为两大任务，而中国问题显然是当务之急。
1939年9月1日，德国闪击波兰，英、法对德宣战，第二次世界大战全面爆发，引起世界形势剧变：英、法与德国对峙，美、苏关注着欧洲战局发展，世界大国均无暇顾及远东，为日本北进、南进，尤其是南进提供了良机。由于第二次世界大战的全面爆发比日本预计的1942年提前了三年，日本措手不及。日本企图在第二次世界大战爆发前完成两大任务，即解决中国问题和准备应对世界大战，但一项也未完成。此时，日本陆军主力被牵制在中国，海军尚未做好南进准备，无法利用这一有利时机。面对变幻莫测的国际形势，日本阿部信行内阁束手无策，于9月4日宣布：“帝国不介入欧洲战争，全力为解决中国事变而迈进。”9月13日，阿部内阁在《基本政纲》中决定：“将政策的核心放在处理中国事变方面。对外坚持自主立场，以应对复杂微妙的国际形势；对内推进充实军备，培养基本国力，以内外诸种施策达到目标，完成日满一体之实，期待日华新关系的实现。”[17]12月28日，日本陆、海、外三相会议制订了《对外施策方针要纲》，提出对欧洲战争仍采取“不介入”方针，“帝国有效运用中立立场，引导国际形势促进中国事变的处理，同时，形成对建设包括南方在内的东亚新秩序有利的形势”。对苏政策要“急转弯”，将考虑“国交平静化”，两国签订互不侵犯条约，“使苏联放弃对华援助，并解除对日满军备的威胁”，“对美国，防止其以经济等手段对我处理中国事变加以妨碍、干涉，至少努力不出现无条约状态，同时，使其对我国处理中国事变持实质性的赞同态度”。[18]为应对欧洲战争的扩大，12月24日，日本大本营制订了1940年度全面的对外作战计划，即在对华作战的同时，分别对苏、对美、对英法和对两至四国的作战计划。其中，在《中国事变期间与美为敌情况下的作战计划》指出：“帝国陆军的作战方针是，在海军配合下迅速攻占吕宋岛，并占领其附近要地。同时，协助海军在开战之初攻占瓦胡岛。”在《对华作战期间苏美英法四国中两至四国参战情况下的作战计划》中，关于《对美及英法作战》部分写道：“帝国陆海军相配合，进攻香港和吕宋岛，占领吕宋岛附近要地及法属印度支那北部要地，并尽可能地占领法属印度支那南部要地。开战之初，陆海军配合攻占瓦胡岛，此后，如形势许可，占领英属棉兰老及马来亚各要地，并攻占新加坡。”[19]尽管日本早有同美、英作战的南进作战计划，但在以解决中国问题为重点的决策下，不敢贸然将南进提上日程。在这种形势下，日本当局寄希望于中国问题的解决，以消除南进的最大障碍。1940年5月18日，日本陆军省和参谋本部制订了《以1940、1941年为目标的对华处理方策》，决定“帝国进一步强化统合政、战、谋略，竭尽全力加快使重庆政府的屈服，时间至迟为1940年末。至1940年末重庆政权不能屈服的形势下，无论如何，强行转移到长期解决的方策上来，以应对形势的各种演变。”[20]从这个文件可以看出，日本当局急于解决中国问题，希望在1940年内使中国政府屈服，以便腾出力量实施南进战略。如果在1940年内还不能解决中国问题，日本则强行向南进政策转换。
综上所述，我们可以看出，自第一次世界大战后，特别是日本法西斯崛起后，日本将美国列为争霸称霸亚太地区的主要对手，而在1936年的《国策基准》中，将北进政策和南进政策都列入了国策。但由于其自身力量的不足，只能借助德意的力量，采取各个击破的策略，先打中国，再北攻苏联，继而南击英国，最后与美国决战。基于这种策略，自1939年的“九一八”事变到1939年德国进攻波兰期间，日本始终不敢将对美开战的南进战略提上日程。在这一时期，中国的持久抗战使日本陆军主力深陷于中国战场，既使日本无力北进，也使日本不敢贸然南进，这也是这一时期日本未将对美开战的南进战略提上日程的重要因素。但这并不是说日本要放弃南进战略，也不是说日本不解决中国问题就不能南进，因为日本对华作战主要是陆军，而对美作战主要是海军，在中日战争中，日本未动用海军主力，日本还有对美作战的资本。只是在中日战争未结束的情况下南进，日本将在中国战场和太平洋战场进行两线作战，容易陷入腹背受敌的困境。所以，日本还在等待南进的最佳良机。
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