完善存款保险基金管理机构早期纠正措施的法律路径

1.以法律形式明确存款保险基金管理机构早期纠正措施的立法来源

金融监管机构对被监管对象的监管主要涉及法定监管事项和自由裁量范围内的审慎监管内容。其中，法定监管事项主要涉及市场主体准入、经营、重组及退出等内容，监管机构对这些关系机构生存的重大事项的处理，需要有法律明确的授权，必须以《公司法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律或国务院行政法规为依据，而不应仅仅依照《商业银行资本管理办法（试行）》等中国银监会的规范性文件来进行规制。因此，建议通过修改《银行业监督管理法》的方式来完善银行业金融机构的早期纠正制度，或者提高《商业银行资本管理办法（试行）》等规范性文件的效力、升格为法律法规，并在修改《存款保险条例》过程中（或未来《存款保险法》）明确存款保险基金管理机构可以采取的早期纠正措施的来源适用《银行业监督管理法》第37条的相关规定。同时，建议修改《商业银行资本管理办法（试行）》第157条的“混合式”设计，将强制对二级资本工具进行减记或转为普通股、接管、重组等风险处置措施独立出来，即对商业银行的“恢复措施”与“处置措施”进行分类式的法律设计。

2.存款保险基金管理机构可独立执行的早期纠正措施

存款保险基金管理机构作为投保机构的主监管机构，应当享有与其职责相匹配的早期纠正措施。但为了避免监管措施在法律法规设计上的重复，建议保留并完善《银行业监督管理法》中的早期纠正措施，存款保险基金管理机构和中国银监会可以根据监管实践选择具体的纠正措施，并在《存款保险条例》中规定存款保险基金管理机构独立享有的早期纠正措施。

第一，现有监管体系中可供选择的早期纠正措施。该部分措施主要是《银行业监督管理法》及中国银监会相关监管文件中关于早期纠正、早期监管的一些具体措施。具体包括对投保机构股东的监管措施，例如限制有关股东和大股东（持股超过5％）转让股权的消极措施、以及检测大股东增加流动性能力的积极措施；对董事、经理等高级管理人员的监管措施，例如审慎性会谈、取消激励机制及调整人员结构等；以及对投保机构本身的监管措施，例如加强对投保机构监管标准的监视频率、要求投保机构提交资本补充计划、限制分红、限制资产转让、限制投保机构风险资产比例等等。

第二，需要新增加的早期纠正措施。该类措施主要是基于审慎监管、安全与稳健目标的需要，而新增的早期纠正措施。这些措施对于参保的机构，可以由存款保险基金管理机构独立执行，对于非参保的机构，可以由中国银监会单独执行。主要包括对目标机构公司治理结构的监管，例如股东与机构关系的监督、集团内利益主体间关系的监督（高管激励与道德风险防范）、机构自身抗风险能力的监督等；对目标机构“恢复与处置计划”（RRPs）持续更新的监管，例如要求目标机构对RRPs的可行性进行详细说明、要求目标机构提交详细的自救措施、要求目标机构对机构本身的可处置性进行说明、以及根据机构结构变化而提交新的RRPs等；以及对目标机构的风险评估，例如监管机构可以根据目标机构的风险状况要求目标机构进行自我风险评估及风险变化说明，必要时监管机构可以要求目标机构对特定的风险采取风险缓释措施。(www.xing528.com)

第三，赋予存款保险基金管理机构基于维护金融系统安全稳定目标充分的自由裁量权。基于审慎监管目标的需要，《存款保险条例》（升格后的《存款保险法》）应当明确赋予存款保险基金管理机构在投保机构的流动性、资本及风险指标可能触发早期纠正标准时可以采取适当的纠正措施，该类措施不应局限于上述列举的具体措施，只需要实施的措施符合金融安全稳定目标即可。

3.需要中国银监会独立执行的早期纠正措施及监管合作

第一，存款保险基金管理机构负责对投保机构实施监管，而中国银监会负责经其批准的银行业金融机构监管，监管对象、监管范围上的差别决定了两者在早期纠正措施的范围上应当有所不同。其中，除了投保机构应由前者负责主监管，早期纠正措施中与银行准入条件相关的监管措施应当由这些金融机构的批准机构银监会行使。例如，一旦存款保险基金管理机构发现需要对投保机构采取《银行业监督管理法》第37条中规定“一是责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；……六是停止批准增设分支机构”等类似限制新业务批准和增设新分支机构等措施，存款保险基金管理机构需要向中国银监会发出纠正建议和说明，并请其提供监管合作、由中国银监会负责具体措施的执行。

第二，对系统重要性金融的监管合作。我国《存款保险条例》的设计显然遵从了《有效存款保险核心原则》关于应当设计早期纠正制度的安排，但其只是原则性的规定，既没有规定具体的早期纠正措施，也没有规定存款保险基金管理机构与中国银监会在执行纠正措施上的分工与合作（费率调整等专属存款保险基金管理机构的措施除外）。根据《存款保险条例》第16条的规定，“投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。”但该条例并没有进一步明确“三家”监管机构采取上述措施的具体分工，是三家监管机构共同要求（协同纠正权），还是三家监管机构可分别要求出现上述情况的投保机构采取相应措施（独立纠正权）。那么，在协同纠正权条件下，由于不同监管机构在监管方法、监管职责上的差异，必然会影响纠正效率、增加纠正成本；而在独立纠正权条件下，三家监管机构可单独采取纠正措施，就会产生存款保险基金管理机构和中国银监会纠正权上的重叠问题，且从金融系统安全与稳定的角度考虑，在对系统重要性参保机构采取措施时，这两家监管机构不应具有独立的纠正权。中国人民银行作为国家金融安全与稳定的宏观金融监管机构，应保持更高级别的主体地位，由其决定系统重要性金融机构的纠正，并由存款保险基金管理机构负责具体实施。因此，建议将《存款保险条例》第16条修改为：投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施；如果发现系统重要性参保机构存在上述情况，存款保险基金管理机构、中国银监会应及时报请中国人民银行决定具体措施的选择，并由存款保险基金管理机构负责具体纠正措施的执行。