海关行政诉讼受案范围与海关行政处罚研究结果

海关行政诉讼受案范围是指人民法院受理海关行政诉讼案件的范围。这一范围决定着人民法院对海关行政行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的相对人诉权的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。在我国，行政诉讼的受案范围由《行政诉讼法》和其他法律、法规以及司法解释的规定来确立。海关行政诉讼的受案范围，对不同的主体有不同的意义，对于人民法院来说，海关行政诉讼的受案范围标志着法院审查行政行为的可得性，即意味着人民法院对哪些海关行政案件拥有司法管辖权，只有在海关行政诉讼受案范围内的案件，人民法院才有权进行审理并作出判决；对于海关行政相对人而言，海关行政诉讼受案范围意味着他们可以提起海关行政诉讼的可能性。如果相对人对超出海关行政诉讼受案范围的案件提起海关行政诉讼，法院将不予受理；对于海关而言，海关行政诉讼受案范围则意味着自己的行政行为受人民法院干预的程度。对受案范围内的海关行政行为，相应海关有义务接受司法机关的审查和监督。

《行政诉讼法》第12条、第13条分别采用肯定和否定列举的方式对我国行政诉讼的受案范围作了规定。海关行政诉讼受案范围必须遵循行政诉讼法的规则，也包括了肯定范围和否定范围。海关行政诉讼的受案范围与海关行政复议的范围基本一致，择其与海关行政有关的列举如下：

（1）对海关行政处罚不服，可以提起行政诉讼。海关行政处罚是行政处罚的一种，是海关对违反海关行政法律、法规的行政违法行为人实施的警告、罚款、没收财产、吊销许可证、吊销报关员证书、暂停或取消报关企业报关权等具体行政行为。被处罚者对海关行政处罚行为不服，可以依法提起行政诉讼。如当事人郑某持《往来港澳通行证》，经某口岸选择绿色通道出境前往澳门。某海关官员经检查发现，当事人携带澳门旅游娱乐有限公司赌博“筹码”46枚（面值港币194710元），未向海关申报。海关当即扣留上述“筹码”，并于10月24日以“携带专用赌具出境、违反国家进出境物品管理规定”为由，依据《中华人民共和国海关法》及《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的有关规定，对当事人作出没收在扣“筹码”的行政处罚决定。郑某不服，向海关总署申请复议。2006年1月9日，海关总署作出维持原海关具体行政行为的复议决定。郑某不服行政复议决定，基于同一事实和理由向某市中级人民法院提起了行政诉讼。

（2）对海关作出的收缴、扣留、收取担保、检查和查验、稽查^[52]、收取滞纳金、保证金等行政强制行为不服的。海关为履行进出关境监督管理职能（包括对违反海关法行为的调查、稽查；征收或减免关税；进行海关统计；知识产权的海关保护等）依法有采取扣留、查验、查封货物、物品、运输工具、有关账册、对当事人进行人身检查、扣留当事人、冻结走私嫌疑人款项、划拨纳税义务人款项等采取行政强制措施的权力。当事人对海关的这类行为不服，可以依法提起诉讼。如旅客张凯丽乘坐晚班飞机由泰国飞抵北京首都国际机场，选择走无申报通道过关。当班旅检关员将其截停并检查行李物品，对其携带的瓶酒产生怀疑，决定对酒液进行了检验。但已近午夜，送检及检验结果均需要时间。因此，经请示首都机场海关关长批准，对张凯丽实施扣留，并告知其享有的救济权利。后因检测结果排除了酒液中含有可卡因的可能，机场海关及时解除了对张凯丽的扣留。张不服向北京海关提起行政复议申请并附带行政赔偿请求。北京海关作出维持原具体行政行为，同时做出不予赔偿的决定。

（3）海关归类^[53]、估价^[54]、确定原产地^[55]、适用税率、汇率、减免税、追补税等不服引起的纳税争议提起行政诉讼。所谓纳税争议，是指海关管理相对人（主要是纳税义务人）不服海关履行税收征管职能所作具体行政行为而引发的行政争议^[56]。海关纳税争议所涉范围比较广泛，根据《关税条例》第64条规定，纳税义务人、担保人对海关确定纳税义务人、确定完税价格、商品归类、确定原产地、税率或者汇率适用、减征或者免征税款、补税、退税、征收滞纳金、确定税款计征方式以及确定纳税地点等不服而提出质疑的，都属于纳税争议范畴。因此，海关申报环节商品归类审核行为引起的纠纷是纳税争议。由于《海关法》赋予海关有收取关税的权力，所以，纳税争议是海关执法争议中比较典型和常见的争议。近年来，随着我国对外贸易的不断发展和规模的扩大，进出口企业在货物通关及后续管理等环节不服海关税收征管决定所引发的纳税争议数量逐年增加，成为目前海关行政执法争议中的主要类型。据海关总署统计，2010年，全国海关复议案件总数289件，纳税争议类案件占217件，占复议案件总数的75．09%，所占比例最多^[57]。根据《关税条例》第64条和《海关法》第64条，纳税争议是复议前置，即义务人、担保人对海关确定纳税义务人、确定完税价格、商品归类、确定原产地、税率、补税等有异议的，应当缴纳税款，并可以依法向上一级海关申请复议，对复议决定不服的，可以依法向人们法院提起诉讼。

（4）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。海关在进出口环节行使监督管理职能，一般与企事业单位的经营自主权不发生冲突。但实践中，海关在征收、减免关税、插进走私、稽查等工作中，有可能因越权、不当行政而干预企业经营自主权，在此情况下，当事人可以提起诉讼。

（5）对申请设立保税仓海关不予批准等行政许可的事项不服，可以提起行政诉讼。《行政许可法》将“行政许可”定义为：行政机关根据公民，法人或者是其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为。而具体到“海关行政许可”，则是指海关根据公民，法人或者是其他组织的申请，经依法审查，准许其从事与海关进出境监督管理相关的特定活动的行为^[58]。如报关企业注册登记、报关员资格核准及注册登记、出口监管仓库、保税仓库设立审批、进出境运输工具改、兼营境内运输审批、海关监管货物仓储审批、免税商店设立审批、进出口货物免验审批、获准入境定居旅客安家物品审批、进境货物直接退运核准、高新技术企业适用海关便捷通关措施审批等。申请许可人对海关作出的不予登记、不予批准等具体行为不服，可以提起行政诉讼。

（6）对海关作出的责令退运、不予放行货物、责令改正、责令拆毁、企业分类等行政决定不服，可以提起行政诉讼。行政决定是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。一个行为要构成行政决定，必须具备行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在四个条件。海关行政相对人对海关作出的责令退运、不予放行货物、责令改正、责令拆毁、企业分类等具体行为不服，可以提起行政诉讼。

（7）对海关未依法采取知识产权保护措施、没有依法履行保护其人身权、财产权行为、没有按照规定公开信息等不作为行为不服，可以提起行政诉讼。行政不作为是指行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定行为义务而在法定合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实际不为的违法行为。按照《行政诉讼法》第12条第6项的表述，行政不作为的表现形式是“不予答复”或“拒绝履行”，意指行政不作为不仅包括程序上的不作为，还包括实体上的不作为。海关执法实践中，不作为违法表现形式很多，例如，海关依法扣留走私罪嫌疑人，在扣留期间就有义务保证被扣留人的健康和人身安全，否则，就构成不作为；海关扣留有违法嫌疑的货物、物品，在扣留期间就有义务保证被扣留货物、物品安全，否则，就构成不作为；海关受理了相对人申请海关信息公开的申请，但经审查相对人申请人要求公开的信息是依法豁免公开的信息，海关拒绝公开等。相对人对海关的上述不作为行为不服，可以提起行政诉讼。

（8）认为海关违法要求履行义务的。海关作为国家进出关境管理机关，对进出关境当事人有权要求其就进出境货物、物品和运输工具向海关申报，接受查验，缴纳关税、接受对违法嫌疑的稽查或调查。在上述过程中，海关可以要求当事人依法作出一系列行为，例如，申报时要求提供单证资料；查验时要求搬离货物；稽查时要求提供账册资料；调查时要求配合检查询问等。当事人认为海关要求其履行义务没有法律依据，可以提起行政诉讼。

（9）认为海关侵犯其他人身权、财产权的。此项概括地涵盖了上述8项以外的可能侵犯公民、法人、其他组织合法权益的海关行政行为。海关的职责是监督管理货物、物品、运输工具进出关境，进出关境活动当事人对海关具体行政行为有异议，都会与货物、物品、运输工具的进出口以及是否缴纳关税有关，当然，都会涉及当事人的人身权或财产权。诸如纳税减免争议，认为海关官员态度恶劣或检查不文明，海关拖延检查、验放等都可归入此类。

根据《行政诉讼法》第13条以及最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第1条第1款的规定，海关行政诉讼受案否定范围大致包括：

（1）国防、外交等国家行为。《行政诉讼法》第13条第1项规定，行政相对人就国防、外交等行为提起的诉讼不予受理。国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法、法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法、法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为^[59]。例如，在外交事务中与国外海关及相关海关组织之间的交往与签约就属于国家行为。国家行为是一种政治行为；国家行为的后果由国家承担；国家行为的实施关系国家的整体利益和国际声誉。(www.xing528.com)

国防、外交等国家行为不纳入行政诉讼范围是各国行政诉讼制度的通例。法国早在1822年就确立了行政法院不监督政治行为的原则；美国1946年的《行政程序法》也明文排除了对这种行为的司法复审。我国行政诉讼法也将其排除在行政诉讼的受案范围之外，其理由：①国防、外交等国家行为不仅仅涉及相对人的利益，而且涉及国家和民族的整体利益，即使这种行为会影响某些相对人的利益，也要服从国家的整体利益，不能因为利害关系人的受损而使国家行为无效。②国家行为是以国家对内、对外基本政策为依据，以国际政治斗争形势为转移，法院很难判断。③国家行为主权行为不是行政机关以自己的名义对单个、特定对象实施的具体行政行为，而是宪法、法律授权的特定主体，代表整个国家，以国家的名义实施的行为。其权力具有国家的整体性和统一性，因而不属于人民法院的司法审查范围。国家行为的失误通常只有有关领导人承担政治责任，而政治责任通常由立法机关予以追究。相关案例如下^[60]：

2008年1月10日，大连中创公司因要求外港海关履行为其办理退关退货手续法定职责提起了行政诉讼。认为外港海关自2005年1月31日起查扣申报货物，在2年多的时间内迟迟不予答复，也不办理退关退货手续，其行为属于行政部作为，请求法院判令外港海关立即为其办理退关退货手续。2008年3月21日，上海市第一中级人民法院开庭审理了本案，认为外港海关拒绝为大连中创公司办理退关退货手续系依据外交部及海关总署函件要求所实施的行为，应视为与国防、外交有关的国家行为。根据《行政诉讼法》第13条第（一）项的规定，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，于2008年3月31日作出裁定，驳回大连中创公司起诉。

（2）抽象行政行为不可诉。抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。它包括国务院制定的行政法规，国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的地方政府规章，各级人民政府及其工作部门发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规定。如海关总署制定部门规章的行为。

我国《行政诉讼法》第13条第2款明确规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。即人民法院不受理针对抽象行政行为提起的诉讼。立法机关作此限定主要基于两方面考虑：一是我国宪法及有关法律已对抽象行政行为设有救济途径。根据《立法法》的规定，人民代表大会及其常务委员会有权撤销同级行政机关或下级行政机关的决定、命令等行政行为，上级行政机关有权撤销下级行政机关的决定、命令，以上除行使撤销权力外，还可行使监督和审查的权力。二是法院的承受能力有限。抽象行政行为是一种在一定范围内具有普遍约束力的行为规则，它的行政相对人是不特定的公民、法人或其他组织。如果将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，任何人都可以对抽象行政行为提起诉讼，实践中也难以操作，法院会出现诉讼膨胀的现象。美国著名法学家霍姆斯所指出：“法律的生命始终在于经验，而从来不是逻辑。……真正的法律不是一般性的抽象规则，也不是固定的逻辑推理，而是社会的实际，一系列的事实。”^[61]

（3）内部人事管理行为不可诉。内部行政行为是指行政机关对其系统内部事务进行组织、管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。内部行政行为一般可以分为两类：一类是上下级行政机关之间或者同级行政机关之间的工作关系；另一类是行政机关与其工作人员之间基于职务所形成的关系，如行政处分、人事任免等内部人事管理关系以及海关内部工作人员的考核、奖励、任免、处分等。我国《行政诉讼法》第13条第（3）项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”^[62]向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。《若干问题解释》第4条进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。可见，行政机关内部人事管理关系不属于行政诉讼受案范围，行政机关所属工作人员如果对行政机关以上的决定不服，只能向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申请，寻求行政救济。

在我国，《行政诉讼法》明确规定内部人事管理行为不可诉，其主要原因是：一是行政机关对其公务员权利义务的决定，数量多，涉及面广，而且我国有关公务员管理的一系列制度目前还不健全，此类争议又涉及行政政策、行政内部纪律、内部制度等问题，法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段，司法审查有一定难度；二是我国有关法律法规对内部人事管理行为已规定了相应的救济手段和途径，所以，不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷；三是内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设的问题。

（4）刑事司法行为不可诉。根据《行政诉讼法司法解释》第1条第2款的规定，所谓刑事司法行为，是指公安机关、国家安全机关等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。这类行为既包括这些机关在刑事案件的立案侦查中所采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等刑事强制措施，也包括在侦查过程中为搜集、取得证据而采取的诸如勘验、搜查、扣押物证书证、鉴定、冻结存款汇款、保外就医等行为。如海关缉私警察依据刑事诉讼法规定对走私犯罪嫌疑人所实施的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕、勘验、检查行为，搜查、扣押行为等就属于刑事司法行为。

刑事司法行为之所以排除在行政诉讼的受案范围之外，主要基于以下几个理由：一是我国《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事司法行为进行监督。《刑事诉讼法》第76条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”《刑事诉讼法》第224条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”其二，我国《国家赔偿法》也对因违法刑事司法行为而受损害的受害人规定了获得救济的制度。

（5）最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第1条第3款将调解行为和法律规定的仲裁行为排除在行政诉讼受案范围之外。行政调解行为是指由国家行政机关主持的，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成民事争议双方当事人互让以达成协议，从而解决争议的行政活动方式。所谓仲裁行为，是指行政主体以第三人的身份对平等民事主体间的民事纠纷进行裁断的法律制度。

行政调解行为虽然也是包括海关在内的行政机关的活动，却不是具体行政行为，因为行政调解所遵循的是“自愿原则”，双方当事人如果对调解协议不满意的，也不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而应将原始的民事争议交人民法院裁判。仲裁行为也不能提起诉讼，因为劳动争议仲裁委员会虽然是具有行政性的仲裁机构，与所在地的劳动部门有从属关系，但它是由政府劳动主管部门、工会以及用人单位三方面代表组成，并不是行政机关；劳动争议仲裁仅是诉讼的前置程序，并不是一裁终局，对于仲裁结果不服，双方当事人可以向人民法院提起民事诉讼，没有必要以仲裁委员会为被告提起行政诉讼。

（6）重复处理行为。除了上述不可诉行为之外，最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第（4）、第（5）项还将重复处理行为、不具有强制力的行政指导行为、对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为等均排除在行政诉讼受案范围之外。所谓重复处理行为，是指利害关系人对已确定的（通常为已过申请复议和起诉期限）行政行为提起申诉，有关行政机关维持原行政行为的行为。行政机关对当事人提出的不服申诉请求的驳回，实际上是告知当事人前一个具体行政行为的正确性，是对前一个具体行政行为所确定的权利义务状态的维持，该重复处理行为不可诉的。主要考虑是：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响；二是尊重行政复议法和行政诉讼法对时效的规定；三是为了行政法律关系的稳定，进而保证行政行为的公信力。