程序路径保护协调机制—法律防范金融危机风险研究

（一）国外金融消费者保护立法模式

2008年爆发的金融危机使得许多国家的金融监管制度中存在的问题暴露出来，各国纷纷开始了新一轮的金融监管改革，其中重建或完善各自的金融消费者保护制度占据了相当重要的内容。多数国家的金融消费者保护逐渐呈现专门化趋势，即由一个专门机构负责金融消费者保护的立法与执法工作，且该机构具有一定的独立性和权威性。

1.美国金融监管的改革模式。美国的监管模式经历了由“双重多头”向“统一多元”的监管方向转变的过程。由于美国存在联邦和州两级政府，而美联储、货币监理署等各部门又负责监管各自领域范围内的金融业务，因此早期美国金融监管体系呈现出双重多头的格局。^[67]2004年美国财政部金融管理局发布行政规定确立了联邦法优先适用的规则，但是联邦法优先于各州法优先适用导致联邦政府仅仅关注金融机构的安全性和健全性，却忽略了金融消费者的保护，而各州的法律又落后于联邦法适用，导致联邦和各州均严重忽视了金融领域的消费者保护。

2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），该法对美国的金融监管体系进行了全面重塑，被认为是1929年“大萧条”以来最广泛、最严厉的金融监管变动。^[68]《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》设立了金融稳定监管委员会、消费者金融保护局、联邦保险办公室等部门加强金融消费者保护的力度。该法案第10章“消费者金融保护局”中规定，美国联邦储备系统内设立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau），将原本由美联储、联邦存款保险公司和美国货币监理署对消费品进行监管的权力移交给消费者金融保护局，由消费者金融保护局负责根据联邦消费者金融法对出售或提供消费者金融产品或服务的行为进行监督。该法案还赋予了金融消费者保护局立法、执法等权力，金融消费者保护局有权管理、执行并以其他方式实施联邦消费者保护法，消费者金融保护局享有独立的规则制定权，能够自主制定相关的消费者保护规则。^[69]有学者指出“法案的核心内容就是在现有的金融系统中设立独立的消费者金融保护局，通过强化其对金融机构的监管权力、推进金融消费者教育、进行金融消费者保护监测和研究等途径加强保护金融消费者的合法权益。”^[70]

2.英国监管体制的双峰模式。英国在金融消费者保护模式上经历了从单一监管到双峰监管的过程。2000年《金融服务与市场法》对英国长期实行的金融市场自律监管模式进行了重大改革，根据该法设立的金融服务局（Financial Services Authority）代替原证券与投资委员会，负责英国金融稳定和消费者权利保护，从而确立了金融服务局综合监管的单一监管机构地位。此外，根据该法成立了金融申诉专员服务公司，提供涵盖全部金融业的投诉处理服务，该申诉公司为有限责任公司，向金融行为监管局负责。但2008年金融危机对英国金融体系的巨大冲击暴露了单一监管模式带来的种种弊端，人们开始反思这种大一统的监管模式中存在的问题，市场普遍认为审慎监管与金融消费者保护在理念与方法上都存在矛盾，很难由一个机构兼任，监管机构常常忽视对普通金融消费者权利的保护，金融监管改革成为众人的关注点。

2012年12月颁布的《金融服务法案》正式将FSA的监管职能拆分，由三个机构分别承担，其中英格兰银行框架内的金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC）和审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）将分别负责宏观审慎监管和微观审慎监管，而金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）负责监管所有金融服务行为。FCA具有较大的独立性，直接对财政部和议会负责，FCA继承了此前FSA的微观金融消费者保护职能，其核心目标是金融市场稳定、维护金融消费者权利、规范资本市场运行，其主要职能就是通过保护消费者和促进竞争，维护和增强对金融服务及市场的信心。同时，英国政府通过加强微观制度建设，如FOS（Financial Ombudsman Service）制度，进一步完善了金融监管体系对金融消费者的保护。^[71]FOS解决机制，经过其他发达国家或发展中国家的推广实践，被认为是较为成功的金融消费者法律保护方式，其最重要的核心内容是强制报备原则、无条件受理原则和限时纠纷解决原则，通过金融机构内部纠纷处理机制与原FSA之间的良好衔接制度，使金融消费纠纷得到妥善处理。^[72]

3.日本金融改革的统合模式。日本在金融消费者保护上的改革主要是通过推进金融改革与完善金融消费者法律保护并重实现的，呈现出一种统合化的趋势，这可以为我国的立法提供借鉴。1996年，日本桥本内阁正式启动日本版“大爆炸”式金融改革计划，开始进行金融体系改革。2000年日本制定了《金融商品销售法》，该法以保护金融领域的消费者为目的，明确规定了金融服务业者的说明义务和适合性劝诱规则，并规定违反说明义务和适合性原则的金融服务业者对金融消费者承担民事赔偿责任。2006年日本修改《证券交易法》并将其更名为《金融商品交易法》，详细规定了信息披露制度、对不公正交易的规制和对投资劝诱的规制，强化了对金融机构虚假陈述和不公正交易行为的刑事制裁，提高了对消费者权利的保护力度。2013年6月，日本再次修改《金融商品交易法》，此次修改进一步强化了对金融机构某些不当行为的处罚力度。^[73]日本通过颁布和修改法律，以及功能化监管的方式，在实现有效监管的同时，扫除了金融创新的法律障碍，其以保护投资者为目的的横向金融法的制度设计，较好地协调了金融创新和金融监管的关系。

美国、英国、日本等国家均通过立法形式对金融消费者保护进行明确规定，这些国家的金融立法改革中均体现出一种专门化的趋势，并且金融监管也从分业监管逐步向混业监管转向。2020年实施的《证券法》虽没有投资者保护专章，我国目前尚无国家层面的金融消费者保护的专门立法，但金融消费者这一群体已逐步纳入金融监管部门的政策保护范围，如2015年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，2019年最高人民法院发布《九民纪要》，其第五部分专门规定了关于金融消费者权益保护纠纷案件的审理的有关内容。近年来，关于深化金融监管体制改革的讨论和尝试一直都在进行，我国也在借鉴国外经验的基础上采取了符合我国国情的中国模式。但在金融消费者保护上，我国“一行两会”仍然采取的是分别建立各自的金融消费者保护机构的模式，这种模式已经暴露出一些问题，未来我国的消费者保护立法的模式应当在借鉴国外成功经验的基础上，立足于我国国情，逐步构建适应中国特色的金融立法保护路径。

（二）我国金融消费者保护立法模式选择(www.xing528.com)

我国的金融监管体制是由我国金融行业分业经营的现状决定的。在2003年十届全国人大一次会议召开之前，我国金融监管职责由中国人民银行、证监会、原保监会三个机构共同承担。2003年，根据全国人民代表大会批准的国务院改革方案，新设原中国银行业监督管理委员会接受原中国人民银行承担的银行监管职能，自此“一行三会”共同构成了我国的金融监管体制。2017年11月，我国设立国务院金融稳定发展委员会作为“一行三会”之上更高层次的协调机构。2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》，合并银监会和保监会，设立中国银行保险监督管理委员会，同时由中国人民银行承担其审慎监管职责。至此，“一行三会”的金融监管格局不复存在，“一委一行两会”的格局逐渐成形。我国上述的金融监管改革对于强化金融监管，强化人民银行宏观审慎管理，防范系统性风险，推动金融行业创新发展具有十分重要的意义，但是也应当看到，当前分业监管模式对于金融消费者保护仍然是不足的。

国务院金融稳定发展委员会的设立对于增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性具有积极作用。但是国内外经验表明，分业、碎片化的监管体制下，仅有顶层协调，缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总，风险防控依然无力无效。近年来我国金融行业乱象丛生，风险高发就是我国分业监管模式与混业监管趋势之间的矛盾导致的，而现有的金融监管尚未发挥足够的协调能力，在宏观审慎政策上仍然是缺乏的。分业监管模式下，我国金融消费者的保护也沿袭了分业监管的模式，“一行两会”分别设定各自的金融消费者保护机构。但是随着金融市场混业经营的趋势越来越明显，分业经营模式已经难以适应当下综合经营的需要，分散于不同金融行业的保护机构在实际操作中一直没有很好地解决如何避免部门利益影响和跨部门协调工作的问题。在出现跨类别金融纠纷时，各部门之间缺乏协作机制，互相推诿，导致消费者救济无门，而金融消费者保护不足将会严重影响金融市场功能的发挥，不利于金融市场的长远健康发展。

1.建立专门保护机构。传统的金融监管更强调保持金融机构的运营稳健，忽视了对金融消费者的保护，产生了许多问题。金融领域存在一定的技术门槛，而一般的消费者保护协会是围绕非金融消费展开的，其在金融领域并不擅长。2008年金融危机后，金融消费者保护在世界范围内具有专门化的趋势。专门保护机构对金融消费者的保护更为直接，其能够对金融机构进行必要的监管，还可以在专业知识和投资心理等方面对金融消费者进行教育，维护公众的信心，并减少金融消费者的非理性决策行为，进而有助于促进金融市场稳定和风险防范。^[74]当下，我国金融市场发展迅速，原有的一行两会的监管格局已不足以适应混业经营的需要，消费者保护协会在保护金融消费者上存在不足，我国有必要建立一个专门的金融消费者保护机构。建立专门的金融消费者保护机构并非简单地将原有的各金融机构合并，而是既包括如何与现有机构协调实现统一，又包括如何保持其独立性的问题，需要考虑多方因素。

（1）监管权需要整合。原来的监管权过于分散，导致在出现某些跨领域问题时会出现监管空白的情形，不利于消费者维护自身权利，因此，消费者保护机构首先需要做的就是将原先分散的监管权整合。银监会与保监会合并一方面也说明我国监管的整合趋势，接下来可以考虑将证监会并入，设立金融监管委员会，在此之下再设立审慎监管局、市场和行为管理局。审慎监管局负责金融市场的进入、退出和日常监管，这样原来分散的监管权得到了整合，降低了部门间的协调成本，也减少了监管空白继而降低监管套利的可能性；市场和行为管理局负责信息披露、内幕交易、市场操纵等市场和行为的管理。^[75]

（2）设立金融消费者保护局。可以将分散于各处的有关职能部门整合到一起，统一设立金融消费者保护局，归于金融监管委员会之下，负责金融消费者的保护和教育事宜。金融消费者保护局可以制定行业规范，评估金融产品和服务提供者的经营行为、处理投诉的行为，为金融消费者提供咨询和教育服务。金融消费者在权益受到侵害时可选择与金融机构协商，在无法得到及时有效的权利救济时可选择向金融消费者保护局请求救济。

（3）建立金融消费者保护机构需要完善权力清单制度。通过制定规范性文件，将金融消费者保护机构的职能、工作流程、监管范围等详细列明，保证金融消费者保护机构依法履行职能，同时也将其置于公众的监督之下，保证权力不被滥用，提高金融消费者保护机构的办事效率，促进公平公正。

鉴于当前我国金融消费者保护在制度层面上仍存在诸多不足，较多的学者主张我国应当设立一个专门的金融消费者保护机构。^[76]但我国正处于金融监管改革的过渡阶段，现有的条件不足以进行大刀阔斧的改革，考虑到我国金融市场的情形，我国的金融改革应当循序渐进地进行。因此，在未来的几年内，可以考虑整合现有的不同行业的金融消费者保护机构，逐步打破分业监管的壁垒，通过建立临时的工作协调机制加强各部门的沟通协调。在工作协调上，还可以搭建信息共享平台，使各职能部门之间能够实现信息共享，从而解决跨领域金融纠纷的问题。最重要的是，在过渡时期内各职能部门之间应当不断磨合、协调工作，最终形成一套完整的工作规范，从而在设立金融消费者保护局后能够实现工作的衔接和协调。

2.发挥社会组织作用。除了建立专门的消费者保护机构外，我国的消费者保护还应当注重发挥现有的社会组织的作用，尤其是行业协会的作用。社会组织比起个人的消费者，其实力和能力都要高出许多，且具有一定的专业性。消费者在面对强大的金融机构时其力量明显处于不利地位，而通过发挥社会组织的力量，在与金融机构对抗时其力量差距不至于过于悬殊。需要注意的是，在消费者保护上，需要协调好社会组织与消费者保护机构的关系，推动形成更加完备的消费者保护体系。