金融控股公司破产实证分析：金融危机风险的法律防范机制研究

（一）金融控股公司制度的实证分析

1.金融控股公司的定义。由于金融市场发展的模式不尽相同，不同国家和地区，以及相关国际组织对金融控股公司的定义也不一样，本书主要介绍美国1999年《金融服务现代化法案》，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监督官协会（IAIS）建立的联合论坛2012年版《金融集团监管准则》，欧盟2002年《关于金融集团中的信贷机构、保险企业和投资公司的补充监管指令》，我国台湾地区2001年“金融控股公司法”以及中国人民银行2020年正式发布的《金融控股公司监督管理试行办法》关于金融控股公司的定义，并借鉴央行《金融控股公司监督管理试行办法》对本书金融控股公司的概念进行定义。

金融控股公司（Financial Holding Company）一词源于美国1999年通过的《金融服务现代化法案》，是促进银行、证券公司和保险公司之间联合经营的一种新的金融机构组织形式。该法案规定，符合资本良好、管理良好和《社区再投资法》评级良好这三个条件的银行控股公司，可以向美国联邦储备理事会提出申请，成为金融控股公司。银行控股公司经批准成金融控股公司后，可以通过联营方式从事证券经纪和承销、保险经纪和承保、商人银行等业务。

1996年，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监督官协会（IAIS）这三个国际监管组织建立了联合论坛，就金融集团（Financial Conglomerate）监管问题提出意见。联合论坛2012年版的《金融集团监管准则》明确了金融集团的定义，即“主要业务活动在金融领域，至少包括银行、证券、保险行业中的两个以上金融机构的集团”。

2002年发布的《关于金融集团中的信贷机构、保险企业和投资公司的补充监管指令》（以下简称《补充监管指令》）是欧盟对金融集团监管的起点。按《补充监管指令》的定义，金融集团必须符合以下条件：集团母公司或至少一个子公司是被监管金融机构；如果母公司不是受监管机构，则集团主要业务必须是金融，即金融机构的资产与集团总资产之比要超过40%；集团至少有一个受监管机构属保险业，至少有一个受监管机构是银行业或投资服务业；集团中的保险业务、银行业务或投资服务业务必须是显著的，即其资产在集团金融业占比、偿付能力在集团金融业占比均要超过10%。

我国台湾地区于2001年制定了一部专门的“金融控股公司法”，对金融控股公司的定义、设立与转换、业务与财务、监管等问题进行规范。该法第4条对金融控股公司的定义是：“对一银行、保险公司或证券商所持有的股份具有控制性，并依照本法设立之公司。”所谓控制性持股，是指持有一银行、保险公司或证券商已发行的、有表决权的股份总数或资本总额超过25%，或者直接、间接选任，指派一银行、保险公司或证券商过半数的董事。第6条又补充规定：“同一人或同一关系人，未同时持有银行、保险公司或证券商二业别以上之股份或资本额，或有控制性持股之银行、保险公司或证券商之资产总额未达一定金额以上者，得不设立金融控股公司。”这里的“一定金额”标准，由主管机关另行制定^[73]。

2019年7月，央行发布《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》，2020年9月11日正式发布《金融控股公司监督管理试行办法》。《金融控股公司监督管理试行办法》第2条第1款对金融控股公司进行了定义：本办法所称金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。具体来看，定义中的“金融机构”包括下列六类机构：第一类是商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司；第二类是信托公司；第三类是金融资产管理公司；第四类是证券公司、公募基金管理公司、期货公司；第五类是人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；第六类具有兜底性，是国务院金融管理部门认定的其他机构。

综上可知，不同国家和地区、国际组织对金融控股公司的定义存在共性，均包括对两个或两个以上不同类型金融机构有控制性，但在控制权的定义和金融机构的类型组合上存在差异。本书对金融控股公司的定义采用的是《金融控股公司监督管理试行办法》第2条的概念，即金融控股公司须满足以下三个条件：一是子公司包括两个或两个以上不同类型的金融机构；二是对金融机构拥有实际控制权，对实质控制权的界定应遵循实质性原则，从投资方对被投资方所占股权比重是否过半、是否存在特别协议约定等因素来判断控制权；三是不直接从事商业经营活动，仅开展股权投资管理。

2.我国金融控股公司的发展历程。近年来，国内各类金融控股公司如雨后春笋般快速发展。除银行、证券、保险等典型金融机构相互渗透，混业经营外，很多实体企业也相继步入金融领域，投资、控制不同的金融机构，金融控股公司呈现出繁荣发展的面貌。放眼望去，我国金融控股公司的发展历史并不算短，已经经历了近二十载。

早至2002年，国务院就批准中信集团、光大集团和平安集团作为金融控股公司的首批试点，这可被视为我国金融控股公司的发展源头。由中信集团出资设立的国有独资有限责任公司——中信控股有限责任公司，是我国首家金融控股公司，其通过投资和接受中国中信集团公司的委托，管理银行、证券、保险、信托、资产管理、期货、租赁、基金、信用卡等金融企业，金融版图可谓十分广阔。

2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“稳步推进金融业综合经营试点”，各大央企和大型国有集团先后参与产融、融融型金融控股公司的创立，以银行、大型央企为代表的金融控股公司相继出现。

2008年，由彼时“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）联合颁布的《金融业发展和改革“十一五”规划》提出，“鼓励金融机构通过设立金融控股公司、交叉销售、相互代理等多种形式，开发跨市场、跨机构、跨产品的金融业务，发挥综合经营的协同优势，促进资金在不同金融市场间的有序流动，提高金融市场配置资源的整体效率”，体现出对金融机构混业经营的鼓励。同时，随着以复星集团、海航集团为代表的民营金融控股集团的发展，正式开启我国民营资本参与金融业的趋势，金融控股主体也由传统金融机构、资金雄厚的央企和大型国有企业向民营企业扩展。

2012年，人民银行、证监会等联合发布《金融业发展与改革“十二五”规划》，提出“继续积极稳妥推进金融业综合试点经营”。

2013年则见证了互联网金融的快速发展，蚂蚁金服、腾讯和苏宁等互联网巨头纷纷拿下多个金融牌照，互联网金融控股集团逐渐兴起并得以快速发展。

3.金融控股公司的类型。根据央行于2018年11月发布的《中国金融稳定报告2018》，自我国“十一五”规划和“十二五”规划相继提出“稳步”和“积极稳妥”推进金融业综合经营试点以来，金融业综合经营稳步发展，金融业跨业投资步伐加快，投资金融业的实体企业日益增多，并逐步形成两类金融控股公司：一类是“金融机构”在开展本行业主营业务的同时，投资或设立其他行业金融机构，形成综合化金融集团；另一类是“非金融企业”投资控股两种或两种以上类型金融机构，事实上形成了金融控股公司。

第一类金融控股公司主要包括中国银行、工商银行等大型银行和平安集团、中国人寿等大型保险公司，第二类非金融企业控股而事实上形成的金融控股公司又可细分为五类。

4.金融控股公司的监管历程。随着金融控股集团的不断发展和金融控股公司数量的持续增长，控股公司的突出风险也逐渐显现出来，主要体现在非金融企业投资控股金融机构形成的金融控股公司。不可否认的是，非金融企业投资金融机构在一定程度上能同时促进金融机构和实体经济的发展，原因有以下几点：非金融企业的投资一方面有利于金融机构增强资本实力，另一方面可以优化非金融企业自身的资本配置，促进服务业发展，还能增强金融业与实体经济的相互认知和理解。但是有些非金融企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易等行为，急剧向金融业扩张，同时控制多个、多类金融机构，形成跨领域、跨业态、跨区域、跨国境经营的金融控股集团，风险不断累积和暴露。

2018年，我国金融领域进入强监管模式。在监管层“将所有金融业务都纳入监管”的态度之下，我国逐渐重视金融控股公司可能存在的系统性风险，尤其是非金融企业投资金融机构所形成的金融控股公司，并出台一系列政策和立法征求意见稿，以加强对金融控股公司的法律监管。2018年3月，金融控股公司首次出现在政府工作报告中。2018年4月，一行两会对非金融企业投资金融机构的监管提出具体要求，进而各监管部门多点推进，分别制定金融机构股权管理的有关规定。央行于2019年对金融工作做出部署，发布《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》，加强对非金融企业设立金融控股公司的监督管理。2020年9月11日，国务院常务会议印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，授权中国人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。2020年9月11日，《金融控股公司监督管理试行办法》正式发布，并于2020年11月1日起施行。可见我国对金融控股公司的监管不断全面深化，其中《金融控股公司监督管理试行办法》的出台尤为重要。

（二）金融控股公司破产的现状分析(www.xing528.com)

1.破产现状概述。随着民营资本进入金融领域，民营金控公司不断发展。在很长的一段时间里，最大的两家民营金控公司为安邦、明天。

（1）民营金控公司。

第一，民营金控公司控股结构概览。明天系是典型的全能型混业金融机构，几乎在每个金融分支都拥有旗舰型企业。其控股的旗舰银行为哈尔滨银行及包商银行，这两家银行的规模在全国城商行中居于较前位置；其控股的旗舰保险公司为华夏人寿及天安财险，二者在全国险资公司中属中上水平；其控股的旗舰信托新时代信托，总资产在全国68家信托公司中相对靠前；其控股的旗舰证券为恒泰证券及新时代证券^[74]。

安邦系控股的金融机构一度包括安邦人寿、安邦财险、安邦养老、和谐健康、成都农商行、邦银金融租赁（安邦人寿还控股了境外5家金融机构）。截至2016年末，这些金融机构的总资产合计达到了3.2万亿元（其中，安邦人寿总资产1.45万亿元，安邦财险总资产7954亿元）。安邦系所入股的金融机构，除了其主业的保险类子公司之外，大多都是比例不等的银行股权，似乎显示出安邦集团格外偏好银行。

在近十年内经过多次增资，安邦集团的股权结构变得高度分散、溯源不清，难以监管，最终导致风险累积。2004年6月，上汽集团、联通租赁集团、旅行者汽车集团等7家企业共同投资，成立了安邦集团的前身——安邦财险。在2005年8月、2006年、2008年和2011年6月，安邦财险先后进行四次增资，注册资本由最初的5亿元增至120亿元，并重组更名为安邦保险集团。2014年1月和9月，安邦集团在一年内两度大规模增资，使得其注册资本从120亿元猛增至300亿元，又再猛增至619亿元，成为全国注册资本最高的保险公司。在这两次增资中，原先的8家股东皆未参与，而是另有多达31家新股东参与进来。安邦的民营股东由此多达37家。这些民营股东往上追溯，是层层叠叠、数量众多的法人股东，而这些法人股东再往上追溯，是多达近百位的自然人股东。2004年增资之后，安邦集团的股权呈现高度分散的格局，持股比例最高者也仅3.87%，而原先的两大国有股东上汽集团及中石化集团，持股比例则被稀释至仅1.22%、0.55%^[75]。

第二，民营金控公司发展乱象及破产困境。非金融企业投资金融机构形成的金融控股集团逐渐出现发展乱象，频频违反监管规定遭受处罚。一直盛传被“明天系”掌控的哈尔滨银行爆出因违反监管规定被罚款；哈尔滨银行还收到原中国银监会大连银监局开出的2张罚单，被罚原因是以隐性回购方式虚假转让信贷资产，规避监管，以及以贷还贷、以贷收息，掩盖风险。甚至有金控公司面临无法偿付债务的破产困境，典型如安邦集团因违法经营，严重危及公司偿付能力而被保监会接管；包商银行出现严重信用风险，银保监会为保护存款人和其他客户合法权益，对包商银行实行接管。

（2）安邦保险集团风险处置工作概述。2018年6月4日，银保监会发布2017年保险业偿付能力和风险状况，并明确指出安邦系等公司的问题：“以安邦保险集团股份有限公司为代表的少数问题公司，公司治理先天不足，激进扩张，违法违规经营，野蛮生长，成为风险积聚的多发区。”^[76]从因出现问题被接管到因恢复正常经营被停止接管，安邦集团经历了以下几个关键时间点：

2018年2月23日，原中国保监会发布公告，鉴于安邦集团存在违反《保险法》规定的经营行为，可能严重危及公司偿付能力，决定对安邦集团实施接管。接管期限自2018年2月23日起至2019年2月22日止。接管的法律依据为《保险法》第144条：“保险公司有下列情形之一的，国务院保险监督管理机构可以对其实行接管：①公司的偿付能力严重不足的；②违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而变化。”

2018年3月28日，为稳妥有序推进安邦保险集团风险处置工作，确保偿付能力充足，维护稳定经营，中国银保监会批复同意保险保障基金向安邦集团增资608.04亿元。增资后，安邦集团注册资本为619亿元。同时开始遴选战略投资者，积极引入资本实力强、核心主业突出、投资行为稳健、依法合规经营，特别是具有养老、健康、互联网科技等与保险主业资源协同的大型民营企业，参与安邦保险集团的股权重组工作，实现保险保障基金有序安全退出，并保持安邦集团民营性质不变。

2019年2月22日，中国银保监会决定，将安邦集团接管期限延长一年，自2019年2月23日起至2020年2月22日止。

2019年4月16日，安邦集团公告称，经安邦集团接管工作组决议，拟减少注册资本约203.61亿元，注册资本将由619亿元变更为约415.39亿元。

2019年6月25日，大家保险集团有限责任公司（简称大家保险集团）注册成立，注册资本约203.6亿元，股东结构与安邦集团一致。大家保险集团承接安邦集团的合规保险业务，安邦集团和安邦财险将依法予以清算注销。

2020年2月22日，中国银保监会发布公告，根据《保险法》第147条规定，从安邦保险集团股份有限公司（简称安邦集团）拆分新设的大家保险集团已基本具备正常经营能力，中国银保监会依法结束对安邦集团的接管。

（3）明天集团风险处置工作概述。明天集团作为包商银行的大股东，合计持有包商银行89%的股权。由于包商银行的大量资金被大股东违法违规占用，长期难以归还，导致包商银行出现严重的信用危机，触发了法定的接管条件被依法接管。2019年5月24日，中国银行保险监督管理委员会决定对包商银行实行接管，接管期限一年，法律依据为《银行业监督管理法》第38条，银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。

包商银行接管组在2019年6月完成大额债权收购与转让后，同年7月至9月接管组完成了该行清产核资，10月起启动包商银行改革重组事宜。2020年4月30日，包商银行接管组发布公告称，经包商银行接管组报请人民银行、银保监会等相关监管机构批准，包商银行股份有限公司拟将相关业务、资产及负债，分别转让至蒙商银行股份有限公司（以下简称蒙商银行）和徽商银行股份有限公司。蒙商银行已于4月30日完成工商登记，依法设立。这标志着包商银行历时近一年的接管、风险处置后迎来了里程碑式的一步。

2.破产现状分析。通过梳理安邦集团和包商银行（明天集团控股）被接管的历程可以发现，接管已经成为监管机构处置金融机构风险的主要手段。自2018年2月23日保监会以违法经营行为可能严重危及公司偿付能力为由，接管安邦保险集团，保监会便与人民银行、银监会、证监会、外汇局组成接管组获得安邦公司的经营管理权。随后保险保障基金向安邦保险集团注资约608亿元。自接管以后，接管组对安邦资产进行了处置。2018年，接管组以35.59亿人民币转让了安邦拥有的世纪证券股权，并陆续处置剩余资产；同时积极引入战略投资者，让保险保障基金安全退出；最终设立大家保险集团承接安邦集团的合规保险业务，在大家保险集团基本具备正常经营能力的情况下，依法结束对安邦集团的接管。包商银行在被接管后同样在接管组的带领下进行了大额债权收购与转让，进行清产核资，改革重组，并由蒙商银行和徽商银行对包商银行的相关业务、资产及负债进行承接。

不同于一般企业的破产程序，当前中国的金融机构破产制度更多地体现了特殊破产制度的理念。由于中国的金融业奉行分业经营的理念，金融业的经营模式对金融机构的破产制度产生了重要影响：不同金融业部门的法律规定了各自的破产制度^[77]。如《商业银行法》《保险法》分别规定了银行、保险的破产规则。《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。《保险法》第144条第1款规定，保险公司有下列情形之一的，国务院保险监督管理机构可以对其实行接管：①公司的偿付能力严重不足的；②违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。

尽管不同类型的金融机构破产规则分布在不同的部门法律中，但其破产规则却有着惊人的相似之处。如《商业银行法》《保险法》等相关金融法律均规定了早期干预制度、接管和清算制度，启动的标准和处置的方案也没有实质性的差别。