京津冀绿色化改造存在的主要问题

既有建筑绿色化改造能够体现可持续发展的时代主题，是一项世界各国面临的共同任务。既有建筑绿色化改造工作面临的主要挑战是较高的城镇化率带来能源资源的巨大消耗。城镇化是一把双刃剑，既推动了经济社会快速发展，又带来巨大的能源资源消耗。目前，我国正处于高速城镇化发展阶段，大量的能源资源消耗已经成为影响社会可持续发展的突出问题。有资料显示：“每提高1%城镇化率，将新增城市用水约17亿立方米，新增能耗约6000万吨标准煤，新增建筑用地1000多平方公里，新增钢材、水泥、砖木等建材总重量约6亿吨。”^[127]以北京为例，北京市的城镇化率是处于全国前列的。根据北京市统计年鉴 （2011年） 的数据，2010年我市常住人口1961.2 万人，其中城镇人口1685.9万人，农村人口275.3万人，城镇化率水平达到85.96%，远高于全国平均城镇化47.5%的水平。未来，京津冀区域还将继续推进城镇化建设，城镇化水平还将进一步提高。在较快的城镇化增长速度和巨大的资源消耗与能源压力下，落实节能减排目标，大力开展既有建筑绿色化改造工作迫在眉睫。具体来说，当前，京津冀区域推进既有建筑绿色化改造还面临以下障碍。

第一，重视程度问题。既有建筑绿色化改造尚未引起决策层的高度重视，这是该项工作目前面临的最大挑战。与西方国家所走的市场引导型既有建筑绿色化改造路径不同，中国的既有建筑绿色化改造需要走政府推动型的道路。然而，在通过绿色建筑引导经济发展方式转变和社会生活改变的背景下，既有建筑绿色化改造的重要性仍被发展新建绿色建筑和进行既有建筑节能改造的呼声所湮没。首先，既有建筑的绿色化改造并未被提升到与新建绿色建筑同等重要的地位。重视新建绿色建筑对于提升城市整体品位和建设低碳生态城市的作用，忽视既有建筑绿色化改造对该领域的贡献，是当前京津冀区域城市建设中普遍存在的问题。究其原因，主要是由既有建筑绿色化改造工程代价巨大，却又无法取得像新建绿色建筑一样的醒目政绩所造成的。其次，重视既有建筑节能改造而忽视系统性的绿色化改造。节能改造只是绿色化改造的一个环节，在发展绿色经济、倡导绿色消费的背景下，如果对一栋既有建筑的改造零敲碎打，今年实施节能改造，明年实施节水改造，后年提升环境品质，这样只会使既有建筑的绿色化改造变成让人担忧的扰民工程。不重视既有建筑绿色化改造，盲目发展新建绿色建筑和进行既有建筑节能改造，不仅是对绿色建筑概念与理论的片面理解，而且会造成难以弥补的资源浪费，占用土地，挥霍资金，给国家财政带来巨大损失，损害纳税人的合法权益。

第二，成本分担问题。资金不足是既有建筑绿色化改造面临的突出难题。一方面，既有建筑绿色化改造需要从节能、节水、节地、节材、环境保护等多方面进行，需要投入大量资金，预期成本较多。另一方面，由于既有建筑绿色化改造在性质上还具有长远性、公益性，能够节约资源、保护环境，造福子孙后代，长期效益显著，短期效益却并不明显。任何投资方都不愿意面对在投入高额成本之后无法及时收到预期效益的现实。这样，在较大的成本投入与较小的短期收益之间就产生了一种内在的张力，这种张力抑制了各投资方参与改造的积极性，也影响着既有建筑绿色化改造的进程。由于既有建筑绿色化改造是一个涉及多方主体的系统工程，政府、社会、企业、用户均可以从中获益，任何一方都不愿意也没有能力承担改造的全部费用，因此，设计一种各方主体共同参与、共同承担改造成本的成本分担机制非常重要。目前，尽管中央财政会有相应的专项补贴、地方财政试图通过各种措施激发改造主体的积极性、银行也在研究绿色金融的可行性，但是，有关既有建筑绿色化改造的合理的成本分担机制还是缺失的。

第三，法律保障问题。现有的法律框架还无法为既有建筑绿色化改造提供充分的法律保障是开展既有建筑绿色化改造面临的又一难题。这表现在以下三个方面：一是在立法层面，有关既有建筑绿色化改造的法律法规体系还未完全建立。尽管在已经颁布实施的 《中华人民共和国建筑法》 《中华人民共和国节约能源法》 《中华人民共和国防震减灾法》 《民用建筑节能条例》等法律和行政法规中涉及与既有建筑绿色化改造相关的内容，但是这些相关内容都是零星出现的，还没有关于既有建筑绿色化改造的专门法律或行政法规。二是在执法层面，低位阶的规范性文件影响着既有建筑绿色化改造的进程。由于缺乏专门法律或行政法规为指引，具有可操作性的既有建筑绿色化改造规范依据大多是以规章或其他规范性文件的形式出台。由于这些规章或其他规范性文件本身的法律位阶较低，其行政约束力与法律约束力有限，导致既有建筑绿色化改造的推广工作滞后。三是在司法层面，既有建筑绿色化改造过程中产生的纠纷目前还无法获得有效的司法救济。规章或其他规范性文件在司法裁判中只具有 “参照” 的地位，无法成为直接的司法判断依据。这就导致如果既有建筑绿色化改造过程中产生纠纷诉诸法院，法官在断案时会受到法律依据不足的困扰，影响了司法救济的有效性。(www.xing528.com)

第四，体制机制问题。相关体制机制的不完善也成为既有建筑绿色化改造顺利开展的掣肘。既有建筑绿色化改造需要有与之配套的良好的制度环境，如果体制机制建设滞后，就不仅无法有效促进既有建筑绿色化改造，还会对其产生阻碍作用。目前的既有建筑绿色化改造相关体制机制还存在若干问题：一是管理体制没理顺。以既有建筑绿色化改造的参与主体为例，在政府方面涉及规划、建设、财政、税收等多个政府部门，在企业方面涉及金融、供水、电力、燃气等多家公司，此外还有业主、用户等使用主体。这就必然存在既有建筑绿色化改造的统一领导、协调沟通、改造实施问题。理顺既有建筑绿色化改造的管理体制，需要明确其领导机构、管理机构、支持单位、组织管理程序等问题。二是激励机制不完善。既有建筑绿色化改造非常复杂，必须通过有效的激励机制充分调动各方主体参与改造的积极性，激励手段必须具有多元性、复合性。现有的激励机制还存在着结构单一、作用有限的缺陷，需要进一步完善。三是监管机制不到位。目前，还没有就既有建筑绿色化改造设计专门的监管机制，监管依据、监管机构、监管手段、责任追究等事项不明晰，导致多头监管、职权交叉却又监管不力的情况频频出现。

第五，技术支撑问题。既有建筑绿色化改造需要科学的技术支撑体系为依托，否则将面临改造的瓶颈。一个科学的技术支撑体系能够合理测评哪些建筑具有改造价值，能够为既有建筑绿色化改造提供技术标准、技术咨询与服务，并在改造后进行检测与评估。目前的技术支撑体系还无法发挥其应有的作用，亟需完善。一是既有建筑绿色化改造范围的确定需要技术支持。既有建筑存量广泛，凡是建成两年以上的建筑都称为既有建筑。但是并不是所有的既有建筑都具有绿色化改造的可行性和必要性。可行性和必要性各自所应满足的条件需要技术攻关来划定。二是既有建筑绿色化改造需要完整的技术标准体系为指引。改造的过程应当是对相关技术标准予以实现的过程。目前还没有关于既有建筑绿色化改造的专门的技术标准体系，影响了既有建筑绿色化改造的质量。三是技术咨询与服务无法满足既有建筑绿色化改造的需要。既有建筑绿色化改造需要具有一定资质和技术力量的技术咨询与服务机构为其提供技术帮助。目前，中国既有建筑绿色化改造的技术咨询与服务机构较少，技术力量薄弱，尚需大力扶植。四是改造后维护、检测与评估体系未建立。既有建筑的绿色化改造应当是着眼于改造后的整个建筑生命周期。既有建筑绿色化改造完成后，还应当对其进行定期维护、检测和评估，这样才能延长建筑寿命，提升建筑品质。目前，这种改造后的维护、检测与评估体系尚处于缺位状态，亟需建立。