西部民族地区社会稳定问题实务研究成果

改革开放后尤其是进入21 世纪以来，我国经济总量快速增长，经济质量稳步提高，经济结构逐步改善，群众生活水平日渐改观，民生及社会事业全面推进，国际地位大幅提升，负责任大国的形象得到了国际社会的广泛承认，在国际事务中的影响力显著扩大，话语权分量不断增加，经济社会发展正处于前所未有的良好时期。改革开放和社会主义现代化建设取得了新的重大成就，西部民族地区更是在改革开放政策和国家西部大开发尤其是“一带一路”战略的驱动作用下，呈现出了经济社会发展快速、平稳、有序，群众安居乐业，社会和谐稳定，民族团结进步，民生事业大幅改善的喜人景象，形成了新中国成立以来最好的发展黄金期。在此期间，西部少数民族地区虽然持续性地发生了一些影响面较大、波及范围较广、持续时间较长的群体性事件（如2008 年7 月发生的云南孟连事件、2008 年11 月发生的甘肃陇南事件、2012 年7 月发生的四川什邡事件），有的甚至是具有明显政治性质和目的的事件（如2008 年3 月14 日发生的拉萨打砸抢烧严重暴力事件、2009 年7 月5日发生的新疆乌鲁木齐打砸抢烧严重暴力事件、以新疆为主并已经向内地发展的一系列暴力恐怖案件），同时，经济社会发展中也还存在着影响社会稳定的诸多苗头性、倾向性问题，但其规模、性质、演变过程及后果等方面仍在可控、可防、可解决的范围之内，社会大局处于良好的稳定状态。其主要表现在：

（一） 经济快速发展，社会稳定的物质基础不断得到加强

经济因素是社会稳定的物质基础。党的十六大以来，国家部署了继续推进西部大开发的战略，制定了系统的促进民族地区经济社会发展的政策措施，相继出台了一批经济发展规划，实施了全国主体功能区规划。在各项政策的带动下，西部少数民族地区基础设施建设突飞猛进，青藏铁路、西气东输、西电东送工程和一些支线机场、干线公路相继建设完工。西部地区经济发展实现了又好又快的预期发展目标，为社会稳定奠定了坚实的物质基础。2011年，西部地区的地区生产总值占全国的比重达到19.2%，与10 年前的2002年相比提高了2% （见图1-1）。全社会固定资产投资额不仅高于东部地区（见表1-1），而且占全国的比重达到了10.7%，比2002 年提高了2.4%。[1]2013 年，中、西部固定资产投资均超过10 万亿元，占全国比重分别为28.5%和24.3%，各提高了0.5%和0.6%。2014 年，西部地区投资129 171 亿元，增长了17.2%。2015 年，西部地区的投资总额达到140 416 亿元，增长了8.7%。2016 年，西部地区完成投资154 054 亿元，增长了12.2%。2013 ～2016 年，东部、中部、西部和东北地区经济平均增长8.2%、8.7%、9.2%和5.3%，人均地区生产总值最高和最低省份之比从4.38 ∶1 缩小为4.28 ∶1。

图1-1　东部、中部、西部和东北生产总值全国占比

表1-1　近十五年来西部、东部地区固定资产投资额

（二） 民生事业得到发展，社会稳定的社会基础不断趋向良好

《2011 年地区发展与民生指数（DLI） 报告》显示：数十年来，我国四大区域发展与民生指数（其评价指标体系包括经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新、公众评价六大方面，共42 项指标，见表1-2） 均稳步提高（见图1-2）。从增速看，2011 年，我国四大区域中，西部地区的增速最快（见图1-3。西部各地具体增长情况见表1-6、表1-7）。2014 年12月，国家有关专业机构发布了2013 年的DLA 统计监测结果。该结果显示：2013 年，我国东、中、西部及东北四大区域的DLA 分别为73.17%、62.35%、60.08% 和63.53%，比上年度分别上升1.6%、2%、1.86%、1.49%。值得一提的是，近年来，DLA 增长速度较快的省份主要集中在西部地区（如2013 年，DLA 增速前10 名的省份中有7 个位于西部，分别是为重庆、陕西、西藏、四川、宁夏、广西、贵州。其中，贵州的DLI 由2000 年的28.66%上升到了2012 年的54.07%，年均增长5.43%，增速位列全国第一）。[2]

表1-2　发展与民生指数评价指标体系

续表

续表

图1-2　2000～2011 年四大区域发展与民生指数增长趋势

图1-3　2011 年四大区域发展与民生指数比上年增长比较

表1-3　2000～2012 年各地区发展与民生指数（单位：%）

续表

表1-4　2000～2012 年各地区发展与民生指数年均增长情况（单位：%）

自古以来，民为邦本，本固邦宁。西部民族地区民生事业的长足发展为国家治理赢得了民心基础，积极释放、疏解了社会不满情绪，增强了政权的群众性、社会性、合法性基础，夯实了社会稳定的社会心理基础。

（三） 民族团结进步事业取得新发展，社会稳定的政治基础得到强化(www.xing528.com)

团结稳定是福、动乱分裂是祸。在非单一的多元化民族国家中，各民族关系的融洽、和谐、平等、团结状况历来是国家的生命之源、力量所在、发展之基，是影响国家发展进步和社会稳定大局的重要因素。

长期以来，我国十分重视民族平等、团结、进步事业，不断调适民族政策，与时俱进、审时度势，做出了一系列关于促进民族团结进步、民族地区经济社会事业发展、民族地区长治久安的战略性举措和部署，制定出台了一系列支持民族地区加快发展的重大政策举措（如在民族地区率先实施“两免一补”政策、率先实施“两基工程”建设、全面铺开新型农村养老保险；实施新型农村合作医疗制度全覆盖、全面建立农村最低生活保障制度），从顶层设计的角度为民族省区量身订制综合性、长远性、科学性的发展政策规划。这些政策涵盖了经济、社会、文化、民生、民族、宗教、安全、稳定等重要内容，为民族地区加快经济社会发展和改善民生事业指明了方向，提供了重要的制度支持、政策依据和机制保障。西部少数民族地区抓住历史机遇，认真贯彻落实国家既定的民族工作主题，紧紧围绕促进民族团结进步这个核心任务，以人为本，全面发展，科学施政，形成了各族人民互相依存、休戚与共、水乳交融的团结进步局面，平等、团结、互助、和谐的民族关系得以建立和巩固，民族团结局面不断巩固和发展，民族进步事业持续焕发出了蓬勃生机。

（四） 社会治安基本稳定，各族群众社会安全感持续提高

公众安全感是社会公众对一定时期内当地社会治安、社会稳定状况进行心理感受和主观判断后形成的综合反映。通常情况下，社会公众的安全感强，则对社会秩序的稳定状况、社会政策的满意度就高，反之则较低。因此，在一定程度上，公众安全感就是判断一个社会和谐稳定的重要指标，是影响社会经济发展的重要因素。一个没有安全感的城市，社会要为之付出更大的成本和代价，政府会因之流失基本的公信力与合法性，人与人之间会丧失更多的信任与温情。从这个意义上讲，拥有基本安全感是社会的和谐之基、信任之源、政府之责。

我国政府对西部少数民族地区的社会和谐稳定历来十分重视。尤其是进入21 世纪后，面对经济体制深刻变革；社会结构深刻变动；利益格局深刻调整；思想观念深刻变化；对敌斗争形势严峻复杂，任务艰巨繁重；社会矛盾集中凸显；刑事犯罪高位徘徊；治安问题多发高发的客观情势，西部地区的各级党委政府和政法机关紧密结合西部地区地处边疆、民族众多、宗教复杂的实际，牢牢把握“保增长、保民生、保稳定”的总要求，统筹部署，全力以赴，严密防范境内外敌对势力的破坏捣乱活动，严厉打击严重刑事犯罪活动；妥善应对、积极处置各种重大群体性事件；着力推进社会矛盾化解工作，不断完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，积极化解各类社会矛盾；深入推进平安建设工程，组织开展“平安校园”“平安企业”“平安寺院”等多种形式的平安创建活动，不断巩固和深化“平安乡镇”“平安村寨”“平安社区”等创建活动成果。经过多年坚持不懈的努力，西部民族地区社会大局持续稳定，经济建设平稳较快发展，人民群众安居乐业，社会公众的满意度和安全感不断上升。新疆、西藏、贵州的第三方调查结果就是鲜明的例证（见表1-5）。

表1-5　新疆、西藏、贵州公众安全感满意度（%）

虽然公众安全感指数的取得方式、方法、途径，指标设计的科学性、合理性有待进一步完善，但总体上，它能够反映社会民众对社会稳定状况的心理感受。指数的不断提升从一个侧面证明：当前西部少数民族地区社会稳定状态正处于良好向善的发展通道之中。据本课题组于2011 年8 月在甘肃、青海、宁夏、新疆等少数民族聚居区开展的相关调查，群众在“ ‘对当前社会稳定的看法’ 的回答中，认为‘非常稳定’ 和‘比较稳定’ 的占绝大多数（甘肃73.8%，青海84.8%，宁夏81%，新疆76%）。在对自己的生产、生活环境的感觉和看法中，认为‘ 很安全’ 和‘ 比较安全’ 的也占绝大多数（ 甘肃59.5%，青海72%，宁夏73.8%，新疆61.9%）。在对现阶段社会是否和谐的看法上，认为‘非常和谐’ 和‘比较和谐’ 的也占绝大多数（甘肃71.1%，青海84.6%，宁夏90.5%，新疆71.9%）。在对‘你所在的地区民族关系是否和谐’ 的认识上，多数民族同胞秉持肯定态度（甘肃72.5%，青海84.8%，宁夏73.8%，新疆51.5 %）。对社会和谐稳定重要性的认识基本趋同，比较统一（如对 ‘ 社会稳定很重要的说法’ 表示肯定的：甘肃82%，青海86.3%，宁夏88.1%，新疆80%） ”。[3] 对党和政府维护社会稳定的能力抱有比较坚定的信心（见表1-6）。[4]

表1-6　对社会稳定问题的态度？

（五） 社会矛盾纠纷得到有效化解

在2003 年至2012 年的10 年间，各级司法行政机关“共调解各类矛盾纠纷5746.9 万件”。[5] 共有各级人民调解组织81.1 万个，10 年共调解各类矛盾纠纷5746.9 万件。在2009 年至2013 年的5 年间，“全国各类人民调解组织共调解各类矛盾纠纷近4000 万件”。[6] 这些数字从一个侧面表明，在社会转型、变迁不断加快的宏观背景下，我国正处于各种矛盾纠纷的多发期、凸显期。西部少数民族地区同全国一样，矛盾纠纷也正在形成高发、多发的态势。在各类矛盾纠纷中，既有婚姻、家庭、邻里等传统矛盾纠纷，更有带有时代特征的征地拆迁、劳动争议、教育、就医、环境保护、劳务用工与合同、欠薪、医患等新型社会矛盾纠纷，而且这些矛盾纠纷的总量仍在不断增加。

人民调解组织是在新中国成立后逐步建立并不断得到完善的化解和处理社会矛盾纠纷的最基层组织。其基本功能是定纷止争、息诉罢访、帮助当事人双方进行积极协商，推动和解。它是我国独具特色的解决社会矛盾纠纷的重要方式和途径，曾经被誉为“东方经验”。实践证明，通过人民调解的方式和途径，大量的社会矛盾纠纷被化解在基层、消除于萌芽，防止其扩大化和恶性化是息诉止纷、减少不和谐因素、增加和谐因素、筑牢社会稳定的基础性、群众性工程。面对当前社会矛盾纠纷的态势，西部少数民族地区坚持从实际出发，不断加大矛盾纠纷化解力度，着力推动人民调解工作。经过多年的发展，人民调解组织机构不断健全，队伍素质不断提高，制度机制不断完善，工作领域不断拓宽，职能作用进一步发挥，基本形成了“哪里有矛盾纠纷，哪里就有人民调解组织开展工作”的喜人局面，为避免矛盾纠纷激化，维护社会和谐稳定发挥了不可估量的作用。如2011 年，“广西不断加强人民调解工作，以化解矛盾纠纷为主线，组织开展人民调解工作示范市县（区）创建活动，创新人民调解工作机制，警民联合、省际边界人民调解协作机制初步建立。积极发展行业性、专业性人民调解委员会，努力化解医疗、交通事故、人事劳动、食品药品安全、物业管理等领域的矛盾纠纷。目前，全区有82 个县（市、区） 成立了道路交通事故人民调解委员会，33 个县（ 市、区） 建立了医疗纠纷人民调解委员会试点。各类人民调解组织共调解民间纠纷317 885 件，调解成功306 416 件，调解成功率为96.4%；防止群体性上访4061 件，防止群体性械斗3395 件，防止民转刑案件3275 件”。[7]“云南司法行政系统开展了‘人民调解员送法入户，争当调解能手，化解矛盾促和谐’ 主题实践活动和‘调解八进’ 活动，加强了三级联防联调机制和专业性、行业性调解组织建设，完善了与法院的‘ 诉调对接’、与检察院的‘ 检调对接’、与公安机关的‘公调对接’，全省人民调解组织调解矛盾纠纷95 万余件，其中，调解与边境邻国的涉外纠纷130 件，防止民间纠纷转化为刑事案件达12 023 件，防止群体性上访13 946 件，防止群体性械斗8706 件”，[8]“重庆市司法行政部门共受理、调解各类矛盾纠纷近46 万件”。[9] 甘肃“近十年来，人民调解组织、调解员队伍建设，调解案件数量、质量及调解的方法、实效都取得了巨大进步，全省人民调解组织共调解各类矛盾纠纷839 174件，调解成功680 922 件，其中调处疑难复杂社会矛盾纠纷124 987 件。2011年调解案件达到了151 614 件，比10 年前增长了118%。2012 年元月至9 月份调解案件157 230 件，调解成功153 439 件，调解成功率为97.6%”。[10]2012年，新疆颁布了《人民调解、司法调解、行政调解联动机制实施意见》，通过建立行业性、专业性调解组织的方式加强和推动了调解工作的正规化、职业化发展。“2012 年，调解各类纠纷222 682 件，调解成功219 493 件，成功率达98.5%。”[11] 西藏通过狠抓人民调解组织网络体系建设工作，使各类调解组织覆盖和延伸到了企事业单位和乡镇，实现了区、地（市）、县、乡、村五级组织全覆盖，使大量发生在基层的一般性矛盾纠纷得到了及时、妥善的排查和化解。“2012 年，西藏共建立有各级各类人民调解组织6249 个，各级调解组织共受理矛盾纠纷4000 余件，成功调处3700 余件，调处成功率达94%以上，有效防止了民间纠纷激化，有力维护了基层社会局势的稳定。”[12]

（六） “三股势力”的颠覆破坏活动得到有效遏制

“三股势力”即暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力。“三股势力”虽然各自的表现形式不同，但敌视国家、仇视社会、危害稳定、残害人民，进行“颠覆、破坏、渗透、分化”的本质并无区别。因此，进入20 世纪90 年代以来，它们已经成为威胁我国国家安全尤其是西部民族地区社会和谐稳定的重要因素。

改革开放尤其是国家实施“西部大开发”和“向西开放”战略以来，西部少数民族地区与周边各国的各种交往日益频繁。“三股势力”乘机通过各种渠道，加强了与我国境内“东突”恐怖组织、“藏独”势力、极端民族主义者的相互勾结，借口民族、宗教及其他社会问题制造矛盾，运用暴力手段与政府进行对抗。20 世纪90 年代开始，境内外敌对组织遥相呼应的趋势日渐明显，他们煽动民族仇视情绪，鼓吹民族分裂思想、践行极端宗教主义，打着“圣战”的旗号，积极从事恐怖活动，不断制造针对不特定对象的暴力血腥事件。从新中国成立到20 世纪90 年代前，“三股势力”在新疆制造了二十余起武装暴乱、打砸抢烧严重暴力犯罪事件、群体性骚乱事件和非法集体游行事件。1990 年后，暴力恐怖事件不仅数量迅速增多，而且手段、性质、后果等呈现出了全面升级的态势。“1990 年至2001 年，境内外‘东突’ 势力采取爆炸、暗杀、投毒、纵火、袭击、骚乱及暴乱等方式，在新疆境内制造了200余起暴力恐怖事件，造成各民族群众、基层干部、宗教人士等162 人丧生，440 多人受伤。2002 年后，又先后在新疆境内制造多起暴力恐怖事件。”[13]

上述事件表明：“三股势力”的颠覆破坏活动已经出现了全面升级的态势，其目的的政治性、目标的指向性、手段的多样性、行为的疯狂性、后果的严重性、范围的扩大性、影响的国际性等特征不仅十分明显，而且呈现着快速增强的态势，对国家安全和社会稳定构成了现实的和潜在的威胁，是对执政党政权建设及执政底线的严重挑衅。面对“三股势力”的疯狂挑衅，我国政府和西部地区的各级党政机关紧紧依靠各族人民群众的支持，充分运用政治、法律、经济、行政、社会资源等手段，密切与周边国家和国际组织的协同、联系、沟通及支持，依法采取及时、高效的处置方式，针锋相对地与“三股势力”展开了坚决的斗争。从21 世纪90 年代以来，连续平息了一系列“三股势力”精心策划，旨在破坏民族团结、分裂祖国统一和颠覆人民政权的暴力恐怖事件，收到了多方面的积极效果。一是彰显了我国党和政府的鲜明政治立场；二是狠狠打击了其嚣张气焰，遏制了其发展势头，打破了其政治预谋；三是极大地鼓舞和提振了群众的信心和勇气，同时锻炼并提高了专门机关、专门队伍的工作能力和水平；四是维护和保持了西部少数民族地区社会大局的持续稳定，为经济社会各项事业的发展进步创造了良好环境；五是在国际反恐斗争中提高和树立了自身形象，增强和扩大了话语权和影响力。