城乡规划原理-主要编制内容

主要编制内容框架见图5-5。

图5-5　主要编制内容框架

主要编制内容见表5-10。

表5-10　主要编制内容

续表5-10

1.落实主体功能定位，明确空间发展目标战略

（1）强化总体规划的战略引领和底线管控作用，促进国土空间发展更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色。

围绕“两个一百年”奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略。

落实国家、省重大战略部署，按照主体功能定位，从经济社会发展、资源环境约束、国土空间保护、空间利用效率、生态整治修复等方面综合确定城市总体发展定位。

明确市级中心城市在国家或地区政治、经济、社会和文化等方面所处的地位、作用及承担的主要职能，突出城市特色。

（2）确定城市性质和国土空间发展目标的技术方法。

1）基本概念。

城市战略是指对城市经济、社会、环境的发展所作的全局性、长期性、决定全局的连续性谋划和规划。城市战略研究要在科学发展观的指导下，不以短期利益或阶段性利益为目的，科学统筹人与城市的关系，改变“以人为主体，征服城市”的思想，提倡人与城市和谐相处。

城市发展目标是指在城市发展战略和城市规划中所拟定的一定时期内城市经济社会发展、资源环境约束、国土空间保护、空间利用效率、生态整治修复等方面的发展所应达到的目的和指标。

城市发展目标是有一定时期的。比如目标确定后，要有一个分阶段达到每个阶段的目标内容。这一轮国土空间规划目标年为2035年，近期至2025年，远景展望至2050年。那发展目标就以这个时间点分别确定近期至2025年、2035年、远景展望至2050年要达到的目标。因此确定的目标也就是到2050年的发展目标，总体上分三个阶段逐步实现。

发展目标需要体现当地特色，如文化特色（如人文历史等）、生态特色（如自然保护区等）和产业特色（精密制造等）等特色优势，发展潜力，整体确定区域的发展目标。

城市性质是城市在一定地区、国家以至更大范围内的政治、经济、与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能，是城市在国家或地区政治、经济、社会和文化生活中所处的地位、作用及其发展方向。城市性质由城市主要职能所决定。

城市定位是根据自身条件、竞争环境、需求趋势等及其动态变化，在全面深刻分析有关城市发展的重大影响因素及其作用机理、复合效应的基础上，科学地筛选城市地位的基本组成要素，合理地确定城市发展的基调、特色和策略的过程。其含义是通过分析城市的主要职能，揭示某个城市区别于其他城市本质的差别，创新个性化的城市形象，抓住城市最基本的特征，引领自身发展的目标、占据的空间、扮演的角色、竞争的位置。

2）城市性质和国土空间发展目标确定依据。

围绕“两个一百年”的战略定位，落实主体功能战略，落实上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，确定城市性质和国土空间发展目标。

主体功能区分为国家级及省级，市级国土空间规划需要依据省级主体功能区。

落实上位规划，市级国土空间规划依据省级国土空间规划、城市群发展规划、都市区规划等上位规划。

从经济社会发展、资源环境约束、国土空间保护、空间利用效率、生态整治修复等方面综合确定。

结合本地发展阶段和特点，一方面是明确城市在区域中的地位和作用，与周边区域和城镇的关系。另一方面是城市自身的特点，比如武汉市是九省通衢，区域位置决定其自身有全国重要的综合交通枢纽的特点。平遥有古城，就有历史文化名城的特征。

比如，在《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》征求意见稿中，确定的城市性质与《全国主体功能区规划》中珠江三角洲地区提出的内容进行对照，可以发现，广州的城市性质有一大部分是对主体功能区的落实（见表5-11）。

表5-11　广州市城市性质与主体功能区的关系

历年真题

1.下列关于城市性质的说法，不正确的是（ ）。［2019-26］

A.城市性质体现发展目标 B.城市性质体现城市个性

C.城市性质体现主导产业 D.城市性质体现发展方向

【答案】 A

【解析】 城市性质是城市主要职能的体现，而主要职能是由城市基本经济活动部类决定的，体现城市产业发展重点和发展方向。城市性质应该体现城市的个性，反映其所在区域的经济、政治、社会、自然等因素的特点，B、C、D选项正确。城市的发展目标包括经济发展目标、社会发展目标、城市建设目标和环境保护目标，城市发展目标和城市性质是城市的同一层次的两个方面的问题，一般无法直接体现，比如经济发展目标、城市建设目标在城市性质中基本不体现。

2.下列哪一项不是城市总体规划中城市发展目标的内容？（ ）［2018-24］

A.城市性质 B.用地规模

C.人口规模 D.基础设施和公共设施配套水平

【答案】 A

【解析】 城市发展目标包括：①经济发展目标：国内生产总值、人均国民收入等；②社会发展目标：人口规模、年龄结构等人口构成指标；③城市建设目标：建设规模、用地结构、基础设施和社会公共设施配套水平等指标；④环境保护目标：城市形象与生态环境水平等方面的指标。

3.下列关于城市性质的表述，错误的是（ ）。［2017-26］

A.城市性质是对城市基本职能的表述

B.城市性质是确定城市发展方向的重要依据

C.城市性质采用定性分析与定量分析相结合，以定性分析为主的方法确定

D.城市性质要从城市在国民经济中所承担职能，及其形成与发展的基本因素中去认识

【答案】 A

【解析】 城市性质是城市主要职能的体现。

4.在国家统计局的指标体系中，（ ）属于第三产业。［2014-3］

A.采掘业 B.物流业

C.建筑安装业 D.农产品加工业

【答案】 B

【解析】 《国民经济行业分类》GB/T 4754—2011［最新版为《国民经济行业分类》GB/T 4754—2017（2019年修改版）］规定，采掘业、建筑安装业和农产品加工业均属于第二产业。中国第三产业包括流通和服务两大部门。物流业属于第三产业。

5.下列关于城市职能和城市性质的表述，错误的是（ ）。［2013-24］

A.城市职能可以分为基本职能和非基本职能

B.城市基本职能是城市发展的主导促进因素

C.城市非基本职能是指城市为城市以外地区服务的职能

D.城市性质关注的是城市最主要的职能，是对主要职能的高度概括

【答案】 C

【解析】 城市非基本职能是为城市自身居民服务的职能，基本职能是城市发展的主导促进因素。

6.两个城市的第一、二、三产业结构分别为：A城市15∶35∶50，B城市15∶45∶40。下列表述正确的是（ ）。［2012-21］、［2010-24］

A.A城市的产业结构要比B城市更高级

B.B城市的产业结构要比A城市更高级

C.A城市与B城市在产业结构上有同构性

D.A城市与B城市在产业结构上无法比较

【答案】 A

【解析】 随着经济总量的增长，整个产业结构会发生变化。如第二产业的产值和就业人数所占比重逐渐降低，第三产业逐渐上升，第一产业持续趋低。产业结构的位序演进将经历一、二、三产业到二、三、一产业，再到三、二、一产业的转变过程。

7.下列哪项是确定城市性质的最主要依据？（ ）［2012-22］、［2010-25］

A.城市在全国或区域内的地位和作用 B.城市优势和制约因素

C.城市产业性质 D.城市经济社会发展前景

【答案】 A

【解析】 可从两方面确定城市性质：①城市在国民经济中所承担的职能方面，就是指一个城市在国家或地区的经济、政治、社会、文化生活中的地位和作用。它是确定城市性质的主要依据。②城市产生和发展的根本因素方面。

（3）落实上位规划的约束性指标要求，结合经济社会发展要求，确定国土空间开发保护的量化指标。

1）指标性质。

国土空间规划的指标体系要求落实上级规划的管控要求和指标，按照生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理的要求，明确本级规划管控要求和指标，并将主要要求和指标分解到下级行政区。指标体系是支撑国土空间规划的重要数据。

2）指标体系构架要点。

支撑战略定位和发展目标。城市的战略定位和发展目标的实现是需要通过具体的指标体系来进行支撑和体现。

上位规划指标（上级传导）。落实上级规划的管控要求和指标，按照生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理的要求，明确本级规划管控要求和指标，并将主要要求和指标分解到下级行政区。

市县国土空间总体规划必须严格落实上级规划明确的约束性指标。

约束性指标与预期性指标相结合。从人口、生态环境、土地和水资源、能源、自然和文化遗产保护等方面的开发保护目标构建指标体系，包括底线管控指标、结构效率指标和生活品质指标，其中约束性指标为必选指标，预期性指标可结合当地实际增减。

体现地方特色。各地可根据实际情况对预期性指标进行调整，可增加与地方特点相适应的指标；有条件的地区可选择部分预期性指标作为约束性指标。

动态指标。国土空间规划的实施中对指标进行监管和调整。

3）主要指标的确定。

落实上级规划要求：市县国土空间总体规划必须严格落实上级规划明确的约束性指标。

体现地方特色：各地可根据实际情况对预期性指标进行调整，可增加与地方特点相适应的指标；有条件的地方可选择部分预期性指标作为约束性指标。

4）指标分类。

国土空间指标体系按指标性质分为约束性指标、预期性指标：

约束性指标是为实现规划目标，在规划期内不得突破或必须实现的指标。

预期性指标是指按照经济社会发展预期，规划期内要努力实现或不突破的指标。

5）规划指标体系（见表5-12）。

表5-12　规划指标体系表

续表5-12

6）规划指标涵义（见表5-13）。

表5-13　规划指标涵义表

续表5-13

（4）常住人口规模的预测。

1）常住人口规模。

常住人口规模是指实际经常居住半年及以上的人口数量。

常住人口规模是预期性（弹性）指标。目前，市级国土空间提出的人口预测的内容和方法，在市域和中心城区层级计算。

2）人口预测的内容。

在充分研究人口特征与问题、历史变化规律，深入分析人口变动影响因素及变化趋势的基础上，分析人口发展面临的重大问题并测算规划期内市县常住人口总量及结构。人口流动性较高的市县宜同时测算居住半年以下的流动人口总量及结构。

人口预测成果是校核建设用地规模指标以及确定基础设施、公共服务设施等各类设施配置标准的依据。

3）人口预测的技术流程。

人口预测的技术流程主要包括以下4个步骤。

第一步，校准基础数据。收集统计、公安及其他涉及人口统计的行政管理部门的人口基础数据并进行统计口径、统计范围校准。常住人口一般应以市县统计部门公布的统计数据为主，城乡人口划分应与《关于统计上划分城乡的规定》（国函〔2008〕60号）保持一致。

第二步，研判发展形势。在识别市县人口发展的自然演变规律的基础之上，研判市县人口发展面临的重大问题，如剧烈的人口季节性变化、人口收缩、老龄化、人才结构失衡等。

第三步，生成情景方案。依据市县人口变动的影响因素及变化趋势，针对性地选择人口预测方法并形成情景方案。人口变动平稳的市县，可以趋势推断类预测方法为主；社会经济发展环境较前期有较大变化并可能对人口总量及结构带来重大影响的市县，可在趋势推断预测的基础上增加社会经济相关的预测方法；资源环境对人口发展形成底线约束的市县，应在人口预测基础上增加资源环境承载力相关校核。

第四步，形成综合判断。在人口预测基础之上，进行政策背景、城镇化宏观态势、经济增长、人口结构等多视角的综合分析，形成各类因素制约下符合人口自然变化规律并有利于市县可持续发展的人口总量及结构的最优方案建议。

4）预测方法。

趋势推断类预测方法：指以历史人口变化为基础，设定相关计算参数，采用趋势推断方式进行人口预测的方法，主要预测模型包括增长率模型、一元回归模型、生命表人口预测模型、年龄移算模型、GM（1，1）灰色模型等。

社会经济相关预测方法：指强调社会经济发展对人口规模的影响，并通过在预测模型中引入社会经济变量直接表现该种影响的预测方法，主要预测模型包括经济相关分析模型、劳动力需求预测模型、就业弹性系数预测方法、区域平衡预测模型等。

其他预测方法：指以系统工程学相关模型为基础的可反映人口系统与其他系统之间相互影响关系的其他预测方法，主要包括PS多目标决策模型、系统动力学模型等。虽为较理想的人口预测模型但因计算方法较为复杂且模型计算需由专业软件予以实现，供有条件市县选用。

5）有环境约束的校核方法。

资源环境承载能力校核方法是指强调资源环境对人口发展的限制作用，测算一定技术经济条件下资源环境条件所能承载的“最大人口规模”，并作为“门槛因素”对预测人口规模进行资源环境承载能力进行校核的方法。主要包括土地资源承载力法、水资源承载力法及生态足迹法等。

生态足迹就是能够持续地提供资源或消纳废物的、具有生物生产力的地域空间，其含义就是要维持一个人、地区、国家的生存所需要的或者指能够容纳人类所排放的废物的、具有生物生产力的地域面积。生态足迹估计要承载一定生活质量的人口，需要多大的可供人类使用的可再生资源或者能够消纳废物的生态系统，又称为“适当的承载力”。

（5）城市用地规模预测。

城市用地规模包括建设用地总面积、城乡建设用地面积和中心城区建设用地面积。建设用地总面积、城乡建设用地面积是约束性指标，在市域层面计算。中心城区建设用地面积在市级国土空间规划指南中未作具体要求，按预期性指标，在中心城区层面计算。

建设用地总面积：市域范围内的建设用地的总面积。

城乡建设用地面积：城市、建制镇、村庄范围内的建设用地的面积。

城市用地规模预测方法有趋势外推法、结构分析法等。

趋势外推法分析研究过去15年各项用地的变化趋势，以最新三调为基数，深度分析过去15年建设用地、城乡建设用地、基础设施用地变化趋势。

预测规模结合双评价和双评估结论，增量变化按照10%～15%递减，对建设用地增量进行预测，15%是全国把握的逻辑。

结构分析法分别对城镇、农村和交通水利三类用地进行预测并相加。

城镇建设用地：采用总量测算法，预测城镇人口，人口增长，人均适当下降，来测算总量乡村建设用地：适当稳定，因地制宜，运用好增减挂钩。

交通水利：生态优先，从实际需求出发。

其他方法有用地绩效法、战略保障法、人均建设用地指标法。

（6）人均城镇建设用地面积。

人均城镇建设用地面积是指城市、建制镇范围内的建设用地面积与城镇常住人口规模的比值。人均城镇建设用地面积是约束性（刚性）指标，目前，市级国土空间提出的人口预测的内容和方法，在市域和中心城区层级计算。

目前，人均城镇建设用地面积自然资源部没有明确发文的控制要求。这里先以《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011的人均城市建设用地面积知识点来讲解。

规划人均城市建设用地面积指标应根据现状人均城市建设用地面积指标、城市（镇）所在的气候区以及规划人口规模，按表5-14的规定综合确定，并应同时符合表中允许采用的规划人均城市建设用地面积指标和允许调整幅度双因子的限制要求。

表5-14　规划人均城市建设用地指标 单位：m2/人

续表5-14

注：新建城市（镇）的规划人均城市建设用地面积指标应在85.1～105.0m2/人内确定。

首都的规划人均城市建设用地面积指标应在105.1～115.0m2/人内确定。

边远地区、少数民族地区城市（镇），以及部分山地城市（镇）、人口较少的工矿业城市（镇）、风景旅游城市（镇）等，不符合表5-13的规定时，应专门论证确定规划人均城市建设用地面积指标，且上限不得大于150.0m2/人。

通过各项因素对人均城市建设用地指标的影响分析，发现人口规模、气候分区两个因素对于人均城市建设用地的影响最为显著。人口规模越高的城市，人均城市建设用地越低；由于日照的原因，中国南部的城市比北方的城市用地更加集约。

（7）城市用地平衡表。

1）城市人均单项城市建设用地标准。

规划人均公共管理与公共服务用地面积不应小于5.5m2/人。

规划人均道路与交通设施用地面积不应小于12m2/人。

规划人均绿地与广场用地面积不应小于10m2/人，其中人均公园绿地面积不应小于8.0m2/人。

人均居住用地指标见表5-15。

表5-15　人均居住用地指标 单位：m2/人

2）规划城市建设用地结构。

居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、道路交通设施用地、绿地与广场用地五大类主要用地规划占城市建设用地的比例宜符合表5-16的规定。

表5-16　规划城市用地结构

注：道路与交通设施用地的占比在《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011规定的是10%～25%，但在新出的《城市综合交通体系规划标准》GB/T 51328—2018（3.0.4）“规划的城市道路与交通设施用地面积应占城市规划建设用地面积的15%～25%”中给出的是15%～25%，所以按照新标准执行。

历年真题

1.下列哪一项不是合理控制超大、特大城市人口和用地规模的举措？（ ）［2018-26］

A.在城市中心组团内推广“小街区、密路网”的街区制模式

B.在城市中心组团外围划定绿化隔离地区

C.在城市中心组团之外，合适距离的位置建立新区，疏解非核心功能

D.通过城市群内各城镇间的合理分工，实现核心城市的功能和人口疏解

【答案】 C

【解析】 在城市核心区之外建设新区，增加了城市用地规模，因超大、特大城市具有的吸引力，会导致城市规模继续增大。

2.按照《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011，符合规划人均建设用地指标要求的有（ ）。［2018-87］

A.Ⅱ气候区，现状人均建设用地规模70m2，规划人口规模55万人，规划人均建设用地指标93m2

B.Ⅲ气候区，现状人均建设用地规模106m2，规划人口规模70万人，规划人均建设用地指标103m2

C.Ⅳ气候区，现状人均建设用地规模92m2，规划人口规模45万人，规划人均建设用地指标107m2

D.Ⅴ气候区，现状人均建设用地规模106m2，规划人口规模45万人，规划人均建设用地指标105m2

E.Ⅵ气候区，现状人均建设用地规模120m2，规划人口规模30万人，规划人均建设用地指标115m2

【答案】 DE

【解析】 （1）Ⅱ气候区，现状人均建设用地规模70m2，规划人口规模55万人，允许调整幅度为+0.1～+20m2，调整后为70.1～90m2，允许采用人均建设用地指标65～95m2，因此最后范围为70.1～90m2，A选项的93m2错误。

（2）Ⅲ 气候区，现状人均建设用地规模106m2，规划人口规模70万人，允许调整幅度为-25～-5m2。调整后为81～101m2。允许采用的人均建设用地指标为90～110m2，因此最后范围为90～101m2，B选项的103m2错误。

（3）Ⅳ气候区，现状人均建设用地规模92m2，规划人口规模45万人，允许调整幅度为-10～+15m2，因此调整后为82～107m2，允许采用的人均建设用地指标为80～105m2，因此最后范围为82～105m2，C选项的107m2错误。

（4）Ⅴ气候区，现状人均建设用地规模106m2，规划人口规模45万人，允许调整的幅度为-20～0.1m2，调整后为86～105.9m2，允许采用的人均建设用地指标为90～110m2，因此最后范围为90～105.9m2，D选项正确。

（5）Ⅵ气候区，现状人均建设用地规模120m2，规划人口规模30万人，允许调整幅度＜0m2，允许采用的人均建设用地规模≤115m2，E选项正确。

3.下列关于规划人均城市建设用地面积指标的表述，错误的是（ ）。［2017-27］

A.规划人均城市建设用地面积指标通常控制在65～115m2/人范围内

B.规划人均城市建设用地指标应根据现状人均城市建设用地面积指标、所在气候区以及规划人口规模综合确定

C.新建城市的规划人均城市建设用地指标宜在85.1～105.1m2/人内确定

D.首都的规划建设用地指标应在95.1～105m2/人内确定

【答案】 D

【解析】 《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011规定，首都的规划人均城市建设用地面积指标应在105.1～115.0m2/人内确定。

4.城市建设用地平衡表的主要作用包括（ ）。［2017-89］

A.评价城市各项建设用地配置的合理水平

B.衡量城市土地使用的经济性

C.比较不同城市之间建设用地的情况

D.规划管理部门审定城市建设用地规模的依据

E.控制规划人均城市建设用地面积指标

【答案】 ADE

【解析】 城市建设用地平衡表列出各项用地在用地面积、占城市建设用地比例、人均城市建设用地方面的规划与现状的数值，用来分析城市各项用地的数量关系，用数量的概念来说明城市现状与规划方案中各项用地的内在联系，为合理分配城市用地提供必要的依据，为评价城市各项建设用地配置提供数据支持，为把控各类人均用地指标提供判断。平衡表无法衡量城市土地使用的经济性，无法比较不同城市之间建设用地的情况。

5.下列关于城市总体规划中城市建设用地规模的表述，正确的是（ ）。［2013-86］、［2011-86］

A.规划人均城市建设用地标准为100m2/人

B.用地规模与城市性质、自然条件等有关

C.规划人均城市建设用地需要低于现状水平

D.规划用地规模是推算规划人口规模的主要依据

E.规划人口规模是推算规划用地规模的主要依据

【答案】 BE

【解析】 城市人口规模不同、城市性质不同，用地规模以及各项用地的比例也存在较大的差异。规划人均建设用地指标是根据《城市用地分类和规划建设用地标准》GB 50137—2011中的指标级和允许调整幅度的双因子的限制要求计算出来的。

6.城市总体规划中的城市规模主要包括（ ）。［2011-87］

A.用地规模 B.人口规模

C.资源规模 D.经济规模

E.环境容量

【答案】 AB

【解析】 城市规模是以城市人口和城市用地总量所表示的城市的大小，城市规模对城市的用地及布局形态有重要影响。

7.关于人均城市建设用地指标的表述，下列哪项是正确的？（ ）［2010-35］

A.在计算人均建设用地指标时，人口数不应包括农业人口

B.居住、工业、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例宜为60%～75%

C.中小工矿城市的人均工业用地指标不宜小于30m2/人

D.边远地区和少数民族地区中地多人少的城市，可根据实际情况确定规划人均建设用地指标，但不得大于120m2/人

【答案】 B

【解析】 《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011，在计算建设用地标准时，人口计算范围必须与用地计算范围相一致，人口数宜以非农业人口数为准，但不是排除农业户口，A选项错误。设有大中型工业项目的中小工矿城市，其规划人均工业用地指标可适当提高，但不宜大于30m2/人，C选项错误。边远地区和少数民族地区中地多人少的城市，可根据实际情况确定规划人均建设用地指标，但不得大于150m2/人，D选项错误。

（8）城市环境容量研究。

城市环境容量是指环境对于城市规模以及人类活动提出的限度。

城市环境容量包括城市人口容量、自然环境容量、城市用地容量以及城市工业容量、交通容量和建筑容量等内容。

城市人口容量具有三个特性：①有限性。城市人口容量应控制在一定限度之内，否则必将以牺牲城市中人们生活的环境为代价。②可变性。城市人口容量会随着生产力与科技水平的活动强度和管理水平而变化。③稳定性。在一定的生产力与科学技术水平下，一定时期内，城市人口容量具有相对稳定性。

城市大气环境容量是指在满足大气环境目标值的条件下，某区域大气环境所能承受污染物的最大能力，或允许排放污染物的总量。

城市水环境容量是指在满足城市用水以及居民安全卫生使用城市水资源的前提下，城市区域水资源环境所能承纳的最大污染物质的负荷量。水环境容量与水体的自净能力和水质标准有密切的关系。

城市环境容量的制约条件包括：①城市自然条件（自然条件是城市环境容量中最基本的因素）。②城市现状条件。③经济技术条件。④历史文化条件。

历年真题

1.下列关于城市环境容量的表述，错误的是（ ）。［2013-26］

A.自然条件是城市环境容量的最基本要素

B.城市人口容量具有有限性、可变性、极不稳定性三个特性

C.城市大气环境容量指满足大气环境目标值下某区域允许排放的污染物总量

D.城市水环境容量与水体的自净能力和水质标准有密切的关系

【答案】 B

【解析】 城市人口容量具有有限性、可变性、稳定性三个特性。

2.城市环境容量的制约条件不包括（ ）。［2011-55］

A.城市自然条件 B.城市社会条件

C.经济技术条件 D.历史文化条件

【答案】 B

【解析】 城市环境容量的制约条件包括：①城市自然条件；②城市现状条件；③经济技术条件；④历史文化条件。

2.优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展

落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，以自然地理格局为基础，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局。

（1）完善区域协调格局。注重推动城市群、都市圈交通一体化，发挥综合交通对区域网络化布局的引领和支撑作用，重点解决资源和能源、生态环境、公共服务设施和基础设施、产业空间和邻避设施布局等区域协同问题。城镇密集地区的城市要提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，防止城市无序蔓延。其他地区在培育区域中心城市的同时，要注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。

（2）优先确定生态保护空间。明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。

（3）保障农业发展空间。优化农业（畜牧业）生产空间布局，引导布局都市农业，提高就近粮食保障能力和蔬菜自给率，重点保护集中连片的优质耕地、草地，明确具备整治潜力的区域，以及生态退耕、耕地补充的区域。沿海城市要合理安排集约化海水养殖和现代化海洋牧场空间布局。

（4）融合城乡发展空间。围绕新型城镇化、乡村振兴、产城融合，明确城镇体系的规模等级和空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系，改善可达性，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。

（5）彰显地方特色空间。发掘本地自然和人文资源，系统保护自然景观资源和历史文化遗存，划定自然和人文资源的整体保护区域。

（6）协同地上地下空间。提出地下空间和重要矿产资源保护开发的重点区域，处理好地上与地下、矿产资源勘查开采与生态保护红线及永久基本农田等控制线的关系。提出城市地下空间的开发目标、规模、重点区域、分层分区和协调连通的管控要求。

（7）统筹陆海空间。沿海城市应按照陆海统筹原则确定生态保护红线，并提出海岸带两侧陆海功能衔接要求，制定陆域和海域功能相互协调的规划对策。

（8）战略留白。明确战略性的预留空间，应对未来发展的不确定性。

3.强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展

基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线。

三线：落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）等划定要求，统筹划定“三条控制线”。各地可结合地方实际，提出历史文化、矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求。

水资源：制定水资源供需平衡方案，明确水资源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产原则，优化生产、生活、生态用水结构和空间布局，重视雨水和再生水等资源利用，建设节水型城市。

能源：制定能源供需平衡方案，落实碳排放减量任务，控制能源消耗总量。优化能源结构，推动风、光、水、地热等本地清洁能源利用，提高可再生能源比例，鼓励分布式、网络化能源布局，建设低碳城市。

山水林田湖草：基于地域自然环境条件，严格保护低洼地等调蓄空间，明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围，确定海岸线、河湖自然岸线的保护措施。明确天然林、生态公益林、基本草原等为主体的林地、草地保护区域。

（1）“三条控制线”的划定。

1）机构改革前。

原环境保护部牵头划定陆地生态保护红线，原国土资源部、原农业部联合组织划定永久基本农田，原国土资源部、住房城乡建设部联合划定城镇开发边界，原国家海洋局牵头划定海洋生态保护红线。

2）“三线”概念。

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。

城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

“三条控制线”是国土空间用途管制的基本依据。

3）“三条控制线”划定原则。

底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。

多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。

统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。

4）划定依据。

“双评价”是“三区三线”划定的基本技术依据。

“双评价”预判结论只是从生态视角进行的一个科学预判，最终的“三区三线”的结果还需要结合地区的整体战略，因地制宜，多视角研究，同时多部门、多相关利益方统筹权衡，最终得到相对科学合理的结果。

以“双评价”指向为核心支撑，“三区”是互不重叠，且覆盖市县全域空间范围，“三区”内部统筹各类空间内部功能要素分类，构建全域全类型用途管制的基础。在空间关系上，“三区”各自包含“三线”，已经基本达成共识。

政策、规范依据包括以下内容。

生态保护红线：《生态保护红线划定技术指南》（环发〔2015〕56号）、2017年环境保护部、国家发展改革委联合发布《生态保护红线划定指南》等。

永久基本农田：《基本农田划定技术规程》TD/T 1032—2011、2014年《国土资源部 农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）、2018年《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）、《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）、《基本农田保护条例》等。

城镇开发边界：《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中的附录G城镇开发边界划定要求、《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）、自然资源部国土空间规划局城镇开发边界试划研究工作部署要求等。

《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号）等上位规划。(www.xing528.com)

5）“三条控制线”冲突需协调解决。

统一数据基础。

以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

自上而下、上下结合实现三条控制线落地。

国家层面：明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法。

省（区、市）层面：确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务。

市、县层面：组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。

跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

协调边界矛盾。

三个原则：生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

三种解决方式：目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理；协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

6）“三条控制线”的占用调整。

三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。

（2）生态保护红线划定。

1）划定工作程序。

采取自上而下和自下而上相结合的方式划定全国和各省（区、市）生态保护红线。

2）划入生态保护红线的类型。

优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。

对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。同时在《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中提出要将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围。

评估后进行校验划入。据科学评估结果，将评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感区进行叠加合并，并与以下保护地进行校验，形成生态保护红线空间叠加图，确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域，以及其他有必要严格保护的各类保护地。包括以下类型：

国家级和省级禁止开发区域的类型：

——国家公园；

——自然保护区；

——森林公园的生态保育区和核心景观区；

——风景名胜区的核心景区；

——地质公园的地质遗迹保护区；

——世界自然遗产的核心区和缓冲区；

——湿地公园的湿地保育区和恢复重建区；

——饮用水水源地的一级保护区；

——水产种质资源保护区的核心区；

——其他类型禁止开发区的核心保护区域。

对于上述禁止开发区域内的不同功能分区，应根据生态评估结果最终确定纳入生态保护红线的具体范围。位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域，不纳入生态保护红线。

其他各类保护地。

除上述禁止开发区域以外，各地可结合实际情况，根据生态功能重要性，将有必要实施严格保护的各类保护地纳入生态保护红线范围。主要涵盖：极小种群物种分布的栖息地、国家一级公益林、重要湿地（含滨海湿地）、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。

3）生态保护红线禁止和允许的活动。

核心区：生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出。

其他区域：其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：①零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；②因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；③自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；④经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；⑤经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；⑥不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；⑦必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；⑧重要生态修复工程。

4）生态保护红线划定方式。

开展科学评估。

在国土空间范围内，按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法，开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估，确定水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域及极敏感区域，纳入生态保护红线。

科学评估的主要步骤包括：确定基本评估单元、选择评估类型与方法、数据准备、模型运算、评估分级和现场校验。

确定基本评估单元：根据生态评估参数的数据可获取性，统一评估工作精度要求。原则上评估的基本空间单元应为250m×250m 网格，有条件的地区可进一步提高精度。评估工作运行环境采用地理信息系统软件。

选择评估类型与方法：根据本地区生态环境特征和主要生态问题，确定生态功能和生态环境敏感性类型，并结合数据条件，选取适宜的评估方法。生态系统服务功能采用的评估方法主要有模型评估法和净初级生产力（NPP）定量指标评估法。其中，模型评估法所需参数较多，对数据需求量较大，准确度较高；定量指标法以NPP数据为主，参数较少，操作较为简单，但其适用范围具有地域性。对于全国和各省生态保护红线划定，可使用NPP定量指标法、模型法及其他常用评估方法。鉴于国家发展改革委在资源环境承载力评估中使用的方法为模型法，为保持评估结果的一致性，建议优先使用模型法。

数据准备：根据评估方法，搜集评估所需的各类数据，如基础地理信息数据、土地利用现状及年度调查监测数据、气象观测数据、遥感影像、地表参量、生态系统类型与分布数据等。评估的基础数据类型为栅格数据，非栅格数据应进行预处理，统一转换为便于空间计算的网格化栅格数据。

模型运算：根据评估公式，在地理信息系统软件中输入评估所需的各项参数，计算生态系统服务功能重要性和生态环境敏感性指数。

评估分级：根据评估结果，将生态功能重要性依次划分为一般重要、重要和极重要3个等级，将生态环境敏感性依次划分为一般敏感、敏感和极敏感3个等级。

现场校核：根据相关规划、区划中重要生态区域空间分布，结合专家知识，综合判断评估结果与实际生态状况的相符性。针对不符合实际情况的评估结果开展现场核查校验与调整，使评估结果趋于合理。

校验划定范围。

根据科学评估结果，将评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感区进行叠加合并，并与以下保护地进行校验，形成生态保护红线空间叠加图，确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域，以及其他有必要严格保护的各类保护地。

国家级和省级禁止开发区域：国家公园；自然保护区；森林公园的生态保育区和核心景观区；风景名胜区的核心景区；地质公园的地质遗迹保护区；世界自然遗产的核心区和缓冲区；湿地公园的湿地保育区和恢复重建区；饮用水水源地的一级保护区；水产种质资源保护区的核心区；其他类型禁止开发区的核心保护区域。对于上述禁止开发区域内的不同功能分区，应根据生态评估结果最终确定纳入生态保护红线的具体范围。位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域，不纳入生态保护红线。

其他各类保护地：除上述禁止开发区域以外，各地可结合实际情况，根据生态功能重要性，将有必要实施严格保护的各类保护地纳入生态保护红线范围。主要涵盖：极小种群物种分布的栖息地、国家一级公益林、重要湿地（含滨海湿地）、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。

确定红线边界：将上一步②校验划定范围所确定的生态保护红线叠加图，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定生态保护红线边界。

边界处理：采用地理信息系统软件，对叠加图层进行图斑聚合处理，合理扣除独立细小斑块和建设用地、基本农田。边界调整的底图建议采用第一次全国地理普查数据库或土地利用现状及年度调查监测成果，按照保护需要和开发利用现状，结合以下几类界线勾绘调整生态保护红线边界：

——自然边界，主要是依据地形地貌或生态系统完整性确定的边界，如林线、雪线、流域分界线，以及生态系统分布界线等；

——自然保护区、风景名胜区等各类保护地边界；

——江河、湖库，以及海岸等向陆域（或向海）延伸一定距离的边界；

——地理国情普查、全国土地调查、森林草原湿地荒漠等自然资源调查等明确的地块边界。

现状与规划衔接：将生态保护红线边界与各类规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接，综合分析开发建设与生态保护的关系，结合经济社会发展实际，合理确定开发与保护边界，提高生态保护红线划定合理性和可行性。

跨区域协调：根据生态安全格局构建需要，综合考虑区域或流域生态系统完整性，以地形、地貌、植被、河流水系等自然界线为依据，充分与相邻行政区域生态保护红线划定结果进行衔接与协调，开展跨区域技术对接，确保生态保护红线空间连续，实现跨区域生态系统整体保护。

上下对接：采取上下结合的方式开展技术对接，广泛征求各市县级政府意见，修改完善后达成一致意见，确定生态保护红线边界。

形成划定成果。

在上述工作基础上，编制生态保护红线划定文本、图件、登记表及技术报告，建立台账数据库，形成生态保护红线划定方案。

5）生态保护红线的审核与批准。

开展划定工作：各省（区、市）依据工作方案和技术方案组织开展划定工作，形成本行政区生态保护红线划定初步方案征求相关部门和地方政府意见，开展专家论证。经修改完善报省（区、市）人民政府审议同意后，形成生态保护红线划定方案（送审稿）。

各省（区、市）方案上报与审核：各省（区、市）人民政府将生态保护红线划定方案（送审稿）报送生态环境部、国家发展改革委，生态环境部、国家发展改革委会同有关部门组织对各省（区、市）生态保护红线开展技术审核并提出意见，各省（区、市）人民政府根据意见修改完善后，形成生态保护红线划定方案（报批稿）。

方案批准与发布：生态环境部、国家发展改革委会同有关部门将各省（区、市）生态保护红线划定方案报国务院审批后，由各省（区、市）人民政府发布实施。生态环境部、国家发展改革委会同有关部门在各省（区、市）生态保护红线划定方案基础上进行汇总，形成全国生态保护红线划定方案，报国务院同意后，向社会发布。

6）生态保护红线的调整。

因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经生态环境部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。

生态保护红线划定技术流程如图5-6所示。

（3）自然保护地。（评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线）

1）概念：自然保护地指由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。

2）分类：按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为3类。

国家公园：是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。

自然保护区：是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。

自然公园：是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。

3）实行自然保护地差别化管控。根据各类自然保护地功能定位，既严格保护又便于基层操作，合理分区，实行差别化管控。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范。

图5-6　生态保护红线划定技术流程

4）自然保护地边界不重合。整合交叉重叠的自然保护地。以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，整合各类自然保护地，解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题，将符合条件的优先整合设立国家公园，其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合，做到一个保护地、一套机构、一块牌子。

（4）永久基本农田划定。

1）永久基本农田的划定方式。

依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。

已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

2）应划入永久基本农田的耕地类型。

下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理。①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；③蔬菜生产基地；④农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权。

3）不划入永久基本农田的耕地类型。①将不符合《基本农田划定技术规程》要求的建设用地、林地、草地、园地、湿地、水域及水利设施用地等划入永久基本农田的；②河道两岸堤防之间范围内不适宜稳定利用的耕地；③受自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地；④因采矿造成耕作层损毁、地面塌陷无法耕种且无法复垦的耕地；⑤依据《中华人民共和国土壤污染防治法》列入严格管控类且无法恢复治理的耕地；⑥公路铁路沿线、主干渠道、城市规划区周围建设绿色通道或绿化隔离的林带和公园绿化占用永久基本农田的用地；⑦永久基本农田划定前已批准建设项目占用的土地或已办理设施农用地备案手续的土地；⑧法律法规确定的其他禁止或不适宜划入永久基本农田保护的土地。

4）禁止活动和行为。

禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。

承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

5）可占用基本农田的情况。

基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。

省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。

一般建设项目不得占用永久基本农田。

临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年，同时，通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。

6）违法处罚。

依据《基本农田保护条例》以下条款：

第三十条：违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；（二）超过批准数量，非法占用基本农田的；（三）非法批准占用基本农田的；（四）买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。

第三十一条：违反本条例规定，应当将耕地划入基本农田保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。

第三十二条：违反本条例规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门责令恢复原状，可以处1 000元以下罚款。

第三十三条：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条：侵占、挪用基本农田的耕地开垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。

（5）城镇开发边界。

自然资源部《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）划定要点：城镇开发边界由城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区三部分构成，且城镇开发边界单一闭合线围合面积原则上不少于30公顷。

1）构成与管理。

划定范围：城镇开发边界期限原则上与国土空间规划相一致。特大、超大城市以及资源环境超载的城市，应划定永久性开发边界。

边界内部的构成：城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

城镇集中建设区：结合城镇发展定位和空间格局，依据国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。城镇建设和发展应避让地质灾害风险区、蓄泄洪区等不适宜建设区域，不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

市级总规在市辖区划定的城镇开发边界内，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%。县级总规按照市级总规提出的区县指引要求划定县（区）域的全部城镇开发边界后，以县（区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县（区）域规划城镇建设用地总规模的90%。

城镇弹性发展区：为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。

在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。

城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的15%，其中特大城市、超大城市的城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%。

特别用途区：特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。

根据地方实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩、防护隔离、农业景观、古迹遗址等地域空间。同时，对于影响城市长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，一并划入特别用途区予以严格管控。特别用途区应做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。对于开发边界围合面积超过城镇集中建设区面积1.5倍的，对其合理性及必要性应当予以特殊说明。

2）城镇开发边界划定技术方法。

基础资料：基于“三调”的土地利用现状图；现行规划有关边界图；基于“双评价”结果的城镇建设最大合理空间范围；规划城镇建设用地规模专题研究；城镇开发边界划定方案（包括耕地占补平衡方案和基本农田补划方案）。

依据：自然资源部国土空间规划局城镇开发边界试划研究工作部署会要求。

划定的五个步骤：

第一步，确定新增建设用地规模：分析研究现状和过去15年的变化趋势：以最新“三调”为基数，深度分析过去15年建设用地、城乡建设用地、基础设施用地变化趋势。

预测规模：结合双评价、双评估，多角度，多方法预测建设用地规模。

第二步，落实净增建设用地规模：基于最新“三调”，将新增建设用地布局落地，并试划集中建设区。

要求：尊重自然地理格局，避让生态红线；注意处理与优质耕地的关系；同时按照不占或少占或多占（农田）提供2～3个方案，并评估其科学性、合理性。

第三步，试划弹性发展区：按照城镇集中建设区的15% （大城市、特大城市按10%或5%）。

第四步，试划特别用途区：结合城市内部的自然要素，山地，自然河道，需要保留的廊道，划入特别用途区。

第五步，耕地和永久基本农田占补平衡方案：按照不同方案的耕地占补平衡和永久基本农田补划的不同划定方案。

3）开发边界空间管制要求。

城镇开发边界作为一种空间管制工具。其有效实施必须要有相应的法律和政策支撑。2014年以来，虽然在中央城镇化工作会议、城市工作会议和相关政策文件中明确了城镇开发边界的重要地位，也在不少城市进行了试点，但全国层面尚缺乏明确城镇开发边界管控作用的法律法规和相应的支撑政策。

依据：《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）。

开发边界外。

城镇开发边界外空间主导用途为农业和生态是开展农业生产、实施乡村振兴和加强生态保护的主要区域。

城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得设立各类开发区，严格控制政府投资的城镇基础设施资金投入。允许交通、基础设施及其他线性工程，军事及安全保密、宗教、殡葬、综合防灾减灾、战略储备等特殊建设项目，郊野公园、风景游览设施的配套服务设施，直接为乡村振兴战略服务的建设项目，以及其他必要的服务设施和城镇民生保障项目。

城镇开发边界外的村庄建设、独立选址的点状和线性工程项目，应符合有关国土空间规划和用途管制要求。

开发边界内。

集中建设区：在城镇开发边界内建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，并加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等控制线的协同管控。

弹性发展区：在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇有条件建设范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。调整方案由国土空间规划审批机关的同级自然资源主管部门同意后，及时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管，调整原则上一年不超过一次。

特别用途区：特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，不得新增建设用地。根据实际功能分区，在市县国土空间规划中明确用途管制方式。

（6）“三区”的概念。

1）城镇空间：以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。主要要素有林地、草地、水域、滩涂沼泽、其他生态空间。

2）农业空间：以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。主要要素有基本农田、一般农田、园地、牧草地、历史文化保护村落、农村居民点、其他农业空间。

3）生态空间：具有自然属性的，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。主要要素有居住生活区、综合服务区、商业商务区、工业物流区、绿地水系区、交通设施区、公用基础设施区、历史文化保护用地、特色功能区、规划留白区、规划备用区、特别用途区、区域基础设施用地、特殊用地、采矿盐田用地等。

4）三区划定原则。

以“三线”划定结果为基本依据，明确“三区”与“三线”在空间上的对应关系（见图5-7）。

图5-7　生态保护区示意图

结合国土空间“双评价”工作，以适宜性评价结果，对“三区”范围进行修正。

4.优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展

依据国土空间开发保护总体格局，注重城乡融合、产城融合，优化城市功能布局和空间结构，改善空间连通性和可达性，促进形成高质量发展的新增长点。

按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区。其中，中心城区和沿海城市的海洋发展区应细化至二级规划分区。

落实上位规划指标，以盘活存量为重点明确用途结构优化方向，确定全域主要用地用海的规模和比例，制定市域国土空间功能结构调整表（见表5-17）。提出城乡建设用地集约利用的目标和措施。优先保障住房和各类重要公共服务设施用地，以及涉及军事、外事、殡葬等特殊用地。

确定中心城区各类建设用地总量和结构，制定中心城区城镇建设用地结构规划表（见表5-18）。提出不同规划分区的用地结构优化导向，鼓励土地混合使用。

优化建设用地结构和布局，推动人、城、产、交通一体化发展，促进产业园区与城市服务功能的融合，保障发展实体经济的产业空间，在确保环境安全的基础上引导发展功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡。

提高空间连通性和交通可达性，明确综合交通系统发展目标，促进城市高效、安全、低能耗运行，优化综合交通网络，完善物流运输系统布局，促进新业态发展，增强区域、市域、城乡之间的交通服务能力。

坚持公交引导城市发展，提出与城市功能布局相融合的公共交通体系与设施布局。优化公交枢纽和场站（含轨道交通）布局与集约用地要求，提高站点覆盖率，鼓励站点周边地区土地混合使用，引导形成综合服务节点，服务于人的需求。

表5-17　市域国土空间功能结构调整表

续表5-17

注：1.城乡建设用地中的城镇、村庄是指城镇、村庄范围的建设用地，规划基期年数据采用“三调”中的城市、建制镇、村庄用地数据。
2.区域基础设施用地包括区域性交通运输用地、公用设施用地。
3.其他建设用地是城乡建设用地、区域基础设施用地以外的建设用地，主要包括特殊用地、矿业用地等。

表5-18　中心城区城镇建设用地结构规划表

续表5-18

注：2019年5月《市县国土空间规划分区与用途分类指南》（试行，送审稿）将保护与修复、开发与利用各划分为四类分区，共8个一级分区15个二级分区。2020年9月《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》将规划分区划分为 7个一级分区20个二级分区。目前，具体划分分区还需结合地方实际进行分区确定。

5.完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境

结合不同尺度的城乡生活圈，优化居住和公共服务设施用地布局，完善开敞空间和慢行网络，提高人居环境品质。

基于常住人口的总量和结构，提出分区分级公共服务中心体系布局和标准，针对实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能，改善服务的便利性。确定中心城区公共服务设施用地总量和结构比例。

优化居住用地结构和布局，改善职住关系，引导政策性住房优先布局在交通和就业便利地区，避免形成单一功能的大型居住区。确定中心城区人均居住用地面积。严控高层高密度住宅。

完善社区生活圈，针对人口老龄化、少子化趋势和社区功能复合化需求，重点提出医疗、康养、教育、文体、社区商业等服务设施和公共开敞空间的配置标准和布局要求，建设全年龄友好健康城市，以社区生活圈为单元补齐公共服务短板。

按照“小街区、密路网”的理念，优化中心城区城市道路网结构和布局，提高中心城区道路网密度。

构建系统安全的慢行系统，结合街道和蓝绿网络，构建连通城市和城郊的绿道系统，提出城市中心城区覆盖地上地下、室内户外的慢行系统规划要求，建设步行友好城市。

结合市域生态网络，完善蓝绿开敞空间系统，为市民创造更多接触大自然的机会。确定结构性绿地、城乡绿道、市级公园等重要绿地以及重要水体的控制范围，划定中心城区的绿线、蓝线，并提出控制要求。

在中心城区提出通风廊道、隔离绿地和绿道系统等布局和控制要求。确定中心城区绿地与开敞空间的总量、人均用地面积和覆盖率指标，并着重提出包括社区公园、口袋公园在内的各类绿地均衡布局的规划要求。

6.保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌

加强自然和历史文化资源的保护，运用城市设计方法，优化空间形态，突显本地特色优势。

各类历史文化保护线。挖掘本地历史文化资源，梳理市域历史文化遗产保护名录，明确和整合各级文物保护单位、历史文化名城名镇名村、历史城区、历史文化街区、传统村落、历史建筑等历史文化遗存的保护范围，统筹划定包括城市紫线在内的各类历史文化保护线。保护历史性城市景观和文化景观，针对历史文化和自然景观资源富集、空间分布集中的地域和廊道，明确整体保护和促进活化利用的空间要求。

全域山水人文格局。提出全域山水人文格局的空间形态引导和管控原则，对滨水地区（河口、海岸）、山麓地区等城市特色景观地区提出有针对性的管控要求。

空间形态重点管控地区。明确空间形态重点管控地区，提出开发强度分区和容积率、密度等控制指标，以及高度、风貌、天际线等空间形态控制要求。明确有景观价值的制高点、山水轴线、视线通廊等，严格控制新建超高层建筑。

乡村地区分类分区。对乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，发挥田野的生态、景观和空间间隔作用，营造体现地域特色的田园风光。

7.完善基础设施体系，增强城市安全韧性

统筹存量和增量、地上和地下、传统和新型基础设施系统布局，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，提高城市综合承载能力，建设韧性城市。

以协同融合、安全韧性为导向，结合空间格局优化和智慧城市建设，优化形成各类基础设施一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局。提出市域重要交通廊道和高压输电干线、天然气高压干线等能源通道空间布局，以及市域重大水利工程布局安排。提出中心城区交通、能源、水系统、信息、物流、固体废弃物处理等基础设施的规模和网络化布局要求，明确廊道控制要求，鼓励新建城区提出综合管廊布局方案。

基于灾害风险评估，确定主要灾害类型的防灾减灾目标和设防标准，划示灾害风险区。明确防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度。针对气候变化影响，结合城市自然地理特征，优化防洪排涝通道和蓄滞洪区，划定洪涝风险控制线，修复自然生态系统，因地制宜推进海绵城市建设，增加城镇建设用地中的渗透性表面。沿海城市应强化因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施。

以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络。结合公园、绿地、广场等开敞空间和体育场馆等公共设施，提出网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道的布局要求。

预留一定应急用地和大型危险品存储用地，科学划定安全防护和缓冲空间。

确定重要交通、能源、市政、防灾等基础设施用地控制范围，划定中心城区重要基础设施的黄线，与生态保护红线、永久基本农田等控制线相协调。在提出控制要求的同时保留一定弹性，为新型基础设施建设预留发展空间。

8.推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值

针对空间治理问题，分类开展整治、修复与更新，有序盘活存量，提高国土空间的品质和价值。

生态修复（全域尺度）。应坚持山水林田湖草生命共同体的理念，按照陆海统筹的原则，针对生态功能退化、生物多样性减少、水土污染、洪涝灾害、地质灾害等问题区域，明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能。

土地整治（乡村尺度）。应以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，针对土壤退化等问题，提出农用地综合整治、低效建设用地整治等综合整治目标、重点区域和重大工程，建设美丽乡村。

城市更新（城市尺度）。应根据城市发展阶段与目标、用地潜力和空间布局特点，明确实施城市有机更新的重点区域，根据需要确定城市更新空间单元，结合城乡生活圈构建，注重补短板、强弱项，优化功能布局和开发强度，传承历史文化，提升城市品质和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

主要规划。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》。

根据《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》和《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》：

1）关于整治区域的划定。

在现状基础上，根据乡镇国土空间规划和村庄规划确定的功能和布局，将确需采取人工措施进行整治方可实现规划目的的拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等区域划定为整治区域，并全部落实到图斑地块。划定的整治区域应相对集中连片，依据国土空间规划，可以根据需要对区域内已有项目进行优化整合。

2）关于整治任务的确定。

全域土地综合整治试点任务设定应因地制宜、实事求是、客观准确，可量化、可统计、可考核。主要包括：

农用地整理。适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。

建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。

乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。

乡村历史文化保护。充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉。

3）关于耕地和永久基本农田保护。

整治后耕地应当数量有提高、质量等级有提升、布局更集中连片，符合适度规模经营需要。整治区域内新增耕地面积原则上不得少于原有耕地面积的5%。

严禁假借综合整治之名，随意调整永久基本农田布局，整治区域内无法避让、确需对永久基本农田进行调整的，应按照数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片、总体保持稳定的原则，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，按程序审批或修改村庄规划。永久基本农田调整方案应确保整治区域内永久基本农田增加面积原则上不少于调整永久基本农田面积的5%。

调整的永久基本农田质量和布局应当符合相关规定。永久基本农田调整方案审核通过并纳入村庄规划，即允许按方案开展实施永久基本农田布局调整工作。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。整治区域内新增耕地符合有关质量要求的，优先纳入永久基本农田储备区（见图5-8）。

图5-8　土地综合整治涉及基本农田相关内容

4）关于有关指标的认定。

对新增耕地和永久基本农田的认定，按照已有规定执行。对整治区域范围内耕地和永久基本农田增加面积以及建设用地总量的计算公式如下：

整治区域新增耕地面积比例=（整治后耕地面积-整治前耕地面积）/整治前耕地面积×100% （要求≥5%）。

净增耕地拟用于占补平衡的，应将补充的耕地全部落实到图斑地块，根据整治区域内建设占用原有耕地情况确定净增耕地，净增耕地有关情况按要求报部备案并核实后方予认可。

整治区域新增永久基本农田面积比例=（新划定的永久基本农田面积-调整的永久基本农田面积）/调整的永久基本农田面积×100% （要求≥5%）。

节余建设用地指标=整治区域范围内整治前建设用地面积-整治后建设用地面积（要求≥0）。

其中整治前采用试点实施前最新年度土地利用现状变更调查数据；整治后耕地和永久基本农田采用有关部门验收入库的数据，建设用地采用竣工后最新年度土地利用现状变更调查数据。各地在计算相关指标时，要提前考虑与三调数据的衔接，待三调数据正式启用后，按要求相应进行调整。对整治前违法占用的耕地，复耕后的耕地面积不计入新增耕地面积。

5）关于相关整治内容的审查。

各地要对整治区域、整治任务、指标和布局等的科学性、合理性和可实施性进行充分论证；对耕地和永久基本农田要重点审查调整是否必要、合理，集中连片程度有无提高、零星分散图斑是否减少、增加面积是否达标、质量能否提高；对村庄建设用地要重点审查用地结构调整和布局优化情况、有无努力盘活存量建设用地、实现规模减量化；对生态空间要关注布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护；试点能否实现资金平衡等。另外还应当对涉及利益各方意见、项目实施及年度安排的可操作性等进行把关。

6）关于试点验收和评估。

省、市、县应根据省制定的试点实施办法各负其责。验收前要按相关要求完成不动产确权登记工作。验收过程中，首先应当运用土地利用现状调查成果、遥感监测影像成果及有关信息化技术手段，对照乡镇国土空间规划和村庄规划，结合实地核查，对有无严格按照规划确定的整治任务实施推进整体把关，重点对各项具体整治工程的完成情况及质量，特别是耕地和永久基本农田数量和质量、建设用地规模等是否达标进行验收，确保图、表、数据库和实地一致性。

省级自然资源主管部门应当定期开展评估，对试点的整体产出、效益、满意度等进行全方位评估，根据评估情况及时优化完善政策，建立健全制度体系。在试点结束后，应当对本省试点工作形成评估报告并报部备案。

7）关于试点信息数据在线备案。

自然资源部将建立全域土地综合整治信息系统，并与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、永久基本农田监测监管系统、耕地占补平衡动态监管系统、城乡建设用地增减挂钩在线监管系统等进行数据共享和更新。

各地在试点推进过程中，要注重搜集整理各类信息档案，并及时报全域土地综合整治信息系统备案。在实施前应当报备本地区政策文件、乡镇国土空间规划和村庄规划数据库、整治区域矢量坐标、永久基本农田调整方案、试点公示情况及村集体决议的相关证明材料等。实施完成后应当及时报备耕地质量等别更新评价成果、试点验收文件、经验做法总结等。矢量数据应当符合国土空间基础信息平台有关要求，具体报备办法另行明确。

专栏5-1 全域土地综合整治试点实施方案编制大纲

摘要内容：

一、基本情况

（一）试点背景

（二）试点概况

（三）存在问题

二、工作基础

（一）规划编制审批情况

（二）相关项目实施情况

（三）有关试点探索和制度建设情况

三、可行性分析及评估

（一）空间布局优化的可行性

（二）土地综合整治可行性及潜力分析

（三）土地权属调整可行性分析

（四）风险评估论证

四、试点目标任务

（一）整治目标任务

（二）试点制度建设

（三）试点特色及预期效果

五、建设内容及实施安排

（一）规划明确的整治内容

（二）建设内容和实施安排

（三）实施项目安排

六、投资估算及资金筹措

（一）投资估算

（二）资金筹措

（三）资金平衡分析

七、组织实施

八、其他

（一）附表

（二）附图

（三）数据库

（四）其他

9.建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底

保障规划有效实施，提出对下位规划和专项规划的指引；衔接国民经济和社会发展五年规划，制定近期行动计划；提出规划实施保障措施和机制，以“一张图”为支撑完善规划全生命周期管理。

区县指引。对市辖县（区、市）提出规划指引，按照主体功能区定位，落实市级总规确定的规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等规划内容。制定市辖县（区、市）的约束性指标分解方案，下达调控指标，确保约束性指标的落实。

各地可根据实际情况，在市级总规基础上，大城市可以行政区或规划片区为单元编制分区规划（相当于县级总规），中小城市可直接划分详规单元，加强对详细规划的指引和传导。涉及中心城区范围的县（区、市）的国土空间总体规划，应落实市级总规对中心城区的国土空间安排。

专项指引。明确专项规划编制清单。相关专项规划应在国土空间总体规划的指导约束下编制，落实相关约束性指标，不得违背市级总规的强制性内容。经依法批准后纳入市级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。

近期行动计划。衔接国民经济和社会发展五年规划，结合城市体检评估，对规划近期做出统筹安排，制定行动计划。编制城市更新、土地整治、生态修复、基础设施、公共服务设施和防洪排涝工程等重大项目清单，提出实施支撑政策。

政策机制。落实和细化主体功能区等政策，提出有针对性、可操作的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等规划实施政策措施，保障规划目标的实现，促进国土空间的优化和空间资源的资产价值实现。鼓励探索主体功能区制度在基层落实的途径，各地可依法制定相应配套措施。

国土空间规划“一张图”建设。形成市级总规数据库，作为市级总规的成果组成部分同步上报。建立各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台，并做好与国家级平台对接，积极推进与其他信息平台的横向联通和数据共享。基于国土空间基础信息平台同步建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，为城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础。基于国土空间基础信息平台，探索建立城市信息模型（CIM）和城市时空感知系统，促进智慧规划和智慧城市建设，提高国土空间精治、共治、法治水平。

比如，国土空间规划建设用地指标传导与分解，一是以指标管控为主的规划传导，从国家至乡镇的五级规划层次分解指标，并落实至图斑地块；通过逐年下达土地利用年度计划方式，落实规划指标实施时序；二是以空间管控为主的规划传导，通过划定土地利用综合分区、建设用地管制分区或土地用途分区，逐级传导空间用途管控意图；三是以种地项目“列清单、留通道、控规模”方式，向交通、水利等专项规划进行横向传导。通过规划指标和强制性内容进行横向纵向传导，重点加强指标、控制线、分区、管制规则、名录清单等五类规划要素传导和管控。