国外政府购买体育公共服务的利益博弈研究

7.1.1.1　美国的经验

美国是世界上体育活动最发达的国家之一。2015年，全球体育产业总值为15000亿美元，其中发达国家体育产业占其GDP的1%1.5%。然而，2015年美国体育产业总值就达5000亿美元，占其GDP的比例达3%，美国体育产业占全球体育产业总值的三分之一。同时，根据相关网站资料显示，2015年美国户外运动产业实现增加值达1600亿美元，健身产业实现增加值达1050亿美元，体育用品销售产业实现增加值达480亿美元，职业体育产业实现增加值达240亿美元，体育竞赛表演业实现增加值达224亿美元，体育经纪实现增加值达200亿美元。

体育产业产值的贡献与国民自幼开始体育活动，成年后每日坚持体育锻炼密不可分。作为全球公认的体育强国，美国不仅在竞技体育方面处于领先地位，在体育公共服务方面也是走在了世界前列，内在原因是健全的体育管理体制、完善的体育公共服务设施、高效的政府绩效评估体系等共同发挥作用的结果。

美国的体育公共服务的供给源于20世纪中叶，当时城市人口迅速增加，城市中心区的人口密集，政府宣布公共假日，拿出土地作为公园和体育活动场所，并对一些体育竞赛给予补贴。随着体育活动的增多和公共化，越来越多的人渴望参与这些活动，促使公共体育组织的产生。一些小的体育联盟成立了。这些联盟都是由个人组成的团体来控制，他们帮助确立活动日程、执行规章制度推动公众性体育活动的发展，如棒球、橄榄球、板球和田径运动。这些小的联盟很快推动了市级团体的发展，他们从当地选出优秀的选手组成运动队，代表整个社区。这样的运动队会接受邻近城市的比赛邀请，进行比赛。

在美国，体育公共服务主要体现在公共体育场馆的提供，竞技体育和大众健身更多地被当作私人品由私人部门组织生产和提供。政府通过宏观的政策引导，吸引各类体育社会组织或体育市场组织积极参加大众体育建设，特别是各级地方政府会通过接收社会捐款和税收等方式，积极建造公共体育场馆。美国人口少土地资源丰富，政府需要私人开发商进行投资土地建设。以洛杉矶Staples为例，Staples球场是为NBA胡人队和国王队而建。一年可打122场比赛。一年有超过200天的使用率（包括演唱会），所有者为私人投资者。其投资模式是政府提供土地，吸引私人开发商，租期为99年，免征性收取1美元租金。

同时，政府面向社会公众，以非营利原则，通过低费用和免费相结合的方式，发展大众体育。在土地资源上，美国可用于休闲或者体育活动土地资源较为充足，联邦政府和州政府都有充足的土地为发展大众体育提供保障。美国的社区组织制度也较为完善，社区体育设施更为充足，通过体育社会组织的管理，可以满足社会公众的体育公共服务需求。美国的体育社会组织也积极参加体育公共服务供给，特别是体育场地资源上，除了组织成员使用外，也会收取一定费用向其他人员开放。美国，不仅可以借助非常成熟的基本法规如代理法、合同法实现对政府购买体育公共服务的有效监管，一些专门的体育组织和体育联盟也有自己专门的法规，如佛罗里达的体育联合会就规定其成员尤其是领导者要对全州的体育设施问题进行重点关注，有责任、有义务向政府反映存在的问题，并要积极对这些问题进行协调。

美国崇尚自由和民主，在美国一些市和县的官员们中进行的一次大规模调查，清楚地显示了体育场馆民营化的经验理由。当被问及民营化的原因时，官员们的回答如表所示。该表总结了他对不同类型的体育场馆民营化原因的不同解释。缺乏专业知识和节省投资成本是最经常被提及的原因。另外一个针对州政府官员的调查得出了类似的结论。

美国推行市场经济体制，通过“看不见的手”来调节市场。美国现代体育场馆的特征是价值更高的设施和服务，例如豪华包间、销售精心制作，冠名权、赞助等建设更为昂贵座位数目减少，高价座席增加收入，从而减少政府补贴，而对民众有一些优惠的政策。如美国佐治亚大学的橄榄球比赛门票价格为例，一个赛季最高级的包间的费用超过100万美元。但对于普通民众，看一场球赛仅仅需要支付50美元的费用。

7.1.1.2　英国的经验

英国政府购买体育公共服务的活动很早就和体育社会组织结合在一起。16世纪末17世纪初，政府就通过立法，明确体育社会组织承担体育公共服务的合法性，对政府购买体育公共服务进行了详细的说明。2000年，英国政府发布的《资助与采购良好行为规范》设定了政府采购的参数和标准，促进了社会组织提供公共服务质量的提高。2003年，英国副首相办公室发布了《地方政府国家采购战略》，指出国家、地方政府和非营利组织要共享服务信息，最大限度地避免出现信息不对称事件的发生，对取得良好社会示范效应的实践购买案例进行总结与推广。2006年，英国政府公开了非营利组织提供的“公共服务行动计划”，在全社会范围内广泛接受监督。在资金保障方面，英国政府比较重视对体育公共服务的资金投入。到如今，英国政府每年的公共服务购买资金高达2360亿英镑，而且逐年还在提升（阮妍妍，2013）。

政府强调民主和权利，在体育公共服务外包中比较尊重民众意愿，让更多的非政府体育组织和社会民众参与到体育公共服务治理中去。政府尽管也设有专门的管理机构，但只是在宏观层面上进行管理，负责制定相关的制度文件和方针政策，而负责的具体的事务或微观操作的责任让非政府体育组织来承担。英国政府并不垄断一切，在购买政策制定、服务项目计划、合同监督评估等环节中强调更多的民众参与。

英国有明确的体育公共服务的政策目标。英国文化、媒体与体育部和英格兰体育理事会在制定的《运动计划战略》中的目标是每年提高1%的成人体育参与率。“积极英格兰计划”由英格兰体育理事会和国家彩票基金共同启动，该计划通过各种途径进行了创新，如提供婴儿照顾、更好利用乡间和城市空间等，鼓励各个年龄阶段的人参与更多锻炼，该计划还为246个国家级和地区级项目的实施提供了2.3亿英镑资助。英国的体育和娱乐司，通过政府购买体育公共服务的合同或协议，把体育公共服务的生产交给体育社会组织，政府主要是承担监管和绩效评估的职能。英国主要是通过强调体育非营利组织之间的竞争，达到降低政府购买的费用和提高体育公共服务质量的最初目标。其他发达国家在借鉴英国成功经验后纷纷效仿，但都是首先通过法律的手段去保证政府购买行为的合法性（陈丛刊、卢文云、陈宁，2012）。

英国体育志愿部门的活动是显著的。大部分的体育项目都是基于基层体育俱乐部组织的。各级俱乐部构成了志愿部门体育组织的金字塔结构。英国的非营利组织在三个领域最为活跃，包括教育、文体休闲、社会服务。在非营利组织的总开支中23%是花在文体休闲领域。英国文化、媒介与体育部是主管全国体育工作的政府部门，相当于我国的国家体育总局。但是，它并不直接实施对体育的管理，而是通过与政府其他部门的合作以及与体育非营利组织的合作，来实现政府对大众体育的承诺。英国体育的发展在很大程度上是依靠体育非营利组织的作用。这些体育非营利组织从范围上可以分为全国性的、地区性的和基层的非营利组织。体育理事会和奥委会是英国全国性的体育非营利组织。体育理事会的主要目标是发展高水平的竞技体育。奥委会成立于1905年，由35个单项协会组成，是完全独立于政府的社会体育组织，政府不予以拨款，完全依靠公共捐助和商业运营。

地区性的体育非营利组织更重视大众体育特别是青少年体育。英格兰体育理事会是政府和英国体育理事会的重要伙伴，通过计划和项目进行合作。基层的体育非营利组织。英国的基层体育非营利组织主要是指成千上万个体育俱乐部和各种单项运动协会。英国的体育俱乐部种类和数量非常多，具体数字较难统计。这些体育俱乐部构成了英国体育的基石。在体育俱乐部中，绝大多数是非营利性的。这些俱乐部的工作人员基本上都是兼职和义务的，没丝毫报酬。俱乐部的活动经费主要来自于政府和体育理事会的资助，也可能得到少量的社会捐助和商业赞助，对于英国大部分的非营利性的体育俱乐部来说，所得到的公共捐助和商业赞助主要来自于俱乐部成员及其家庭成员的企业。非营利性的体育俱乐部一般没有自己的体育场地，大多是租借或免费使用学校、社区的场地。

单项协会主要负责本项目在英国的发展，提高运动成绩。在英国一共有415个单项运动协会。除了少数的专职人员外，大部分是兼职和志愿者。英国体育政府部门与体育非营利部门之间、各体育非营利组织之间是相互独立又密切合作的伙伴关系。英国志愿活动分布的最大的领域是体育志愿服务，1997年体育领域的志愿者占整个志愿者总数的26%，这些志愿服务大部分是在体育俱乐部里。俱乐部大部分的收入来自于会员的捐赠和会费，工作人员是由现在的会员或以前的会员构成，他们是不取报酬的志愿者。当然，大部分的体育俱乐部是从属于体育政府机构的。

英国政府购买体育公共服务会照顾到公众的利益。发达国家政府购买体育公共服务很少为某一较小的群体或区域，一般都会照顾到大部分民众的利益。例如英国加勒舒尔体育中心，如果按市场运作，收取的费用会超出很多民众的承受能力，而单纯由政府买单，又超过了政府的承受能力。在这种情况下，就采取了折中的方式，公众出一部分钱，政府出一部分钱，每天下午体育中心收取40便士，余下的费用由政府买单，这样既解决了政府资金不足的问题，也保证了绝大多数民众都有消费能力。(www.xing528.com)

7.1.1.3　北欧国家的经验

北欧国家人民生活水平和社会福利较高，体育场馆设施完备，本部分列举北欧四国政府购买体育公共服务的案例，为我国政府购买体育公共服务提供经验借鉴。

（1）芬兰

在提供体育设施方面，按人口计算，芬兰体育设施的数量是世界最高的国家之一，几乎每个芬兰人都能进游泳馆、体育馆、田径场和球场活动。根据芬兰盖洛普公司2001年的调查数据，16%的芬兰人参加由体育俱乐部组织的体育活动，75%的芬兰人参加俱乐部以外的其他组织举办的体育活动（波顿博格，2005）。根据相关网站的资料显示，目前芬兰共有约3万套体育设施，其中75%由地方建设并负责运营，教育部支持体育设施的研究与发展，地方政府与组织可以申请体育设施建设的国家补贴，1995年和1996年体育场馆的国家补贴就达5950万芬兰马克和5150万芬兰马克，政府拨款的公共资金以及市政的花销主要用于地方体育设施的建立上。政府还特别为残疾人等社会弱势群提供特别的体育设施。而国家补助只占体育设施开支的一部分。教育部也很重视专家提出的体育设施建设和维护的建议与信息。

在体育非营利组织提供的体育健身服务方面，大众体育运动的主要协调机构是芬兰全国体育联盟，它负责统筹安排各地方管理机构、各体育俱乐部和与政府部门的协作工作。芬兰体育联盟的组织结构呈伞状，维护会员组织的利益并为其提供各种服务。它最主要的任务是保障公民参与体育活动的良好社会环境，全国体育联盟有126个会员组织，全国有近8000家体育俱乐部和超过110万会员。地方管理机构负责管理大多数体育设施，并负责体育设施的使用、维修及建设新的体育设施。同时，地方管理机构还向体育俱乐部提供物质援助。芬兰体育政策很大程度上依靠公民的参与，大约130个全国性和地区性的体育组织接受国家资助，资助情况要根据他们运作的质量、程度和社会影响来提供，接受资助的另一个标准是道德标准。全国性体育组织负责发展体育教育、教练指导和赛事等系统，提高芬兰人的体育参与机会，组织全国和国际性的体育赛事。地区体育组织主要负责发展本地区的儿童和青少年体育，提高健康水平的身体活动和俱乐部活动，地方的体育活动主要由体育俱乐部负责提供。

（2）丹麦

以丹麦体育俱乐部的运作模式为例，丹麦是一个“社团”的国家，特别表现在体育方面，将人们组织起来组建体育俱乐部有着很深的民众基础。如今，DIF有近11000个会员俱乐部，他们都是由个人会员组成的。在健身领域最大的俱乐部分布在体操、游泳、高尔夫，这些运动平均会员大概在400500人。而像击剑、乒乓球、蹦床和拳击这样的运动，俱乐部的规模就比较小了，会员大概在30至40人左右。丹麦体育俱乐部的运营基于民主决策的组织结构，依赖于志愿者的工作以及通常是不拿报酬的领导者和健身指导者。俱乐部是建立在一群对某项运动有着共同的爱好的人们基础上的，并且与他们的社会生活联系在一起。在俱乐部里，有超过20万的志愿者。

（3）挪威和瑞典

根据相关网站资料显示，2005年，政府对瑞典体育的财政预算是44.8亿克朗。除此之外，还将有接近9.7亿克朗的收益用于体育方面。人们一般会认为瑞典体育的推动力来自于赞助商。其实并非如此，对瑞典体育的推动最大的经济贡献来自于志愿服务。如果给这些志愿领导者们付费，那将是20亿美元。此外，政府的拨款还用于资助专业体育联合会、体育俱乐部及其他活动。

挪威和瑞典的体育非营利组织具有相似的特征。由全国性民办体育协会全面负责体育事务是瑞典和挪威体育组织管理的突出特点。在这两个国家政府并不参与实际的管理工作，而主要制定政府的体育政策与预算，提供经费，协调联络等，而真正发挥和行使体育管理的职能的是全国性的体育联合组织，如瑞典的瑞典体育联合会，挪威的挪威奥委会与体育联合会。

体育俱乐部是挪威体育组织的基础。根据相关网站资料显示，目前挪威共有13000个俱乐部，共有会员180万人。俱乐部的管理完全体现了民办、义务、民主、平等的组织原则。目前瑞典大约有体育、宗教、工会、政治等各类非营利性社会团体很多，大部分为体育俱乐部，活跃在俱乐部中的志愿工作者和他们所做的大量义务工作支撑着体育事业。目前发达国家对于一些投资比较大、公益性强的特殊体育公共服务项目，多采用政府补助的方式，通过直接资金资助、免税或税收优惠等吸引市场、社会组织参与体育公共服务的生产。例如，挪威政府对BHSC体育健康中心就是通过直接资助与税收优惠相结合的式，对残疾人体育公共服务进行购买，满足残疾人特殊的体育公共服务需求。

7.1.1.4　日本的经验

第二次世界大战以后，日本经济快速发展。20世纪90年代末，在公共服务领域，日本政府引入英国的PFI模式（Private Finance Initiative），即民间资本融资，将竞争引入公共服务领域，吸引民间资本参与公共服务设施建设，降低财政负担，取得了较好的成效。在体育公共服务方面，为了拓展体育非营利组织承接体育公共服务的业务范围，政府投入了大量的资金建设基础性的体育设施。如日本在1972年12月出台了一个关于促进社会体育发的第1个中长期计划，即“关于普及振兴体育的基本方策”，制定了详细的公共体育设施的建设标准。对社区中人均拥有各类体育运动场地的面积和各种场馆的个数进行了规定。到2010年，日本全国体育场地共有222 533个，日本现有人口1.267亿，日本人均拥有体育场地面积约为19平方米，而我国人均体育场地面积约为1.04平方米，远低于同时期的日本水平（戴键，2013）。

在大型的体育公共服务设施建设方面大都采用公私合作的方式进行。这样做的优点是既能解决资金问题，又能解决未来运营管理问题，当前日本的很多大型体育公共服务设施都是采用BOT项目融资模式，由公私合作进行建设，然后交给企业去运营，达到一定的年限后，这些体育公共服务设施收归国有。政府尝试把垄断的体育公共服务内的一部分项目，通过平等竞标的方式委托给有实力的体育俱乐部、体育企业或体育社会组织，从而来降低投入到体育公共服务领域内的资金成本，增加民间体育企业商机，带动社会经济发展。日本体育治理结构主要分为体育协会、政府、奥委会和大学委员会3个部分，其中日本体育协会是体育治理结构的核心，负责各项俱乐部，并提供体育公共服务；政府负责社区体育和学校体育；奥委会和大学委员会则承担发展竞技体育职责（曲国洋，2011）。在日本学校体育和社区体育领域，文部省下属的体育与青少年局是国家层面的责任机构，地方教育委员负责协调地方性非政府体育组织，是基础责任机构。日本的社区体育和学校体育领域是公共资金支持方向，特别是重点向社区和学校的体育场地设施进行投入（周爱光，2007）。

日本在政府购买体育公共服务时都是首先把体育非营利组织作为合作对象，因为体育非营利组织不仅能更好地保证体育公共服务的公共性，而且在专业技术方面也更有针对性，能够更好地解决公众不断细化的公共体育需求，提高体育公共服务供给的有效性。日本政府高度重视和发展体育社会组织，赋予体育社会组织和俱乐部较大的自治权和管理权，同时激发这些组织以社会需求为导向，积极参与政府购买体育公共服务，让人民群众接受到高质量的的体育公共服务。社区综合性体育俱乐部是日本体育治理结构的基础，日本不仅设有全国性的综合体育社团，也在地方上，设有地方体育协会。基层体育治理机构就包括了大学、中学、企业和社区的体育俱乐部以及各单项体育俱乐部，以上体育俱乐部的特点是能够利用大学的人才优势和体育场地、以社区大学为基点、由社区居民自主运营（陆作生、刘宪军，2009）。