政府间教育职能实践|《教育经济学》

几乎任何国家的政府体系都是分为若干级别的，反映在教育上，中央和各级地方政府的教育职能分工不同。从一般意义上讲，凡是具有调控性、全国性意义的教育职能，就应该由中央政府来行使；反之，则应由地方政府来行使。但事实上，教育产品性质的复杂性，决定了政府间的教育职能划分难以做到泾渭分明。这就要求在对教育的发展提供资源方面，政府与政府之间要彼此协调、相辅相成，以确保资源的充足、到位。

一、财政分权与政府间教育职能分工

（一）财政分权及其理论

财政分权已经成为当今世界各国十分普遍的现象。财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是，地方政府有一定的自主权，通常采用地方财政收入、地方财政支出、省级政府预算收入中平均留成比例、子级政府支出与中央政府支出之比、预算收入的边际分成率、自治权指标和支出-收入指标、垂直不平衡度等指标来衡量财政分权的程度。各个国家为什么有动力进行财政分权呢？在财政分权理论中该问题的焦点主要集中在以下几个方面。[1]

1.地方性公共产品与受益区域

政府提供商品和服务的最主要理由在于公共产品的存在。因为公共产品具有非竞争性和非排他性的特点，决定了这些产品应由公共部门来提供而不是私人市场。然而，并不是所有的公共产品如国防那样是在全国范围内共同消费的，某些公共产品的消费局限于特定的地理区域内，例如桥梁、消防服务和地区性教育等，其收益仅为居住在该地区内的居民享用。这也就是说，公共产品是有层次性的。通常根据公共产品的受益范围的大小，可以将公共产品分为全国性公共产品（如国防）和地方性公共产品（如消防、地区教育）。这样，某一特定区域将更能有效地在该区域居民的偏好的基础上，准确确定公共产品的水平和结构，而不应该要求不同的区域享用相同的地方公共产品，分权化使得公共产品的供给更适合地方的需要。根据“谁受益，谁付费”的原则，公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本，提供地方性公共产品的税收应该来自相应的政府级次，并且地区之间所偏好的公共产品各不相同，分散化配置将有助于效率的提高。如果地方性公共产品由中央政府提供，由于公共产品的非竞争性与非排他性，人们倾向于不显示对公共产品的真实偏好，造成收益与成本不对等，地方政府就总是倾向于向中央政府要求更多的投资来扩大本地公共产品的规模。总之，地方性公共产品由地方政府提供，全国性公共产品由中央或联邦政府提供，而同时具有地方和全国两种性质的则应该由双方配比共同提供。

2.偏好识别

由于不确定性和不完全信息的存在，在对地方区域居民的偏好的认识上，中央政府处于更加不利的地位。在一个由中央政府对其所属的各个地区提供地方性公共产品的社会中，一般都存在向所有地区提供统一公共产品的倾向，而较少考虑地区偏好的差异，从而造成社会经济福利的损失。如果将公共产品提供决策分散化，从某一特定地方公共产品的收益主要由某一特定人口群享用这一基点出发，代表这一人口群的地方政府的决策最有可能准确反映他们的偏好，以保证各地区根据特定的人口群做出集体选择，并提供不同数量和品种的公共产品。从对地方偏好的信息获取方面，地方政府对其区域内特定人口群在偏好识别上具有相对优势，可见分散化是提高配置效率的要求。

3.“用脚投票”

在自由市场经济的假设下，劳动力和资本都是可以自由流动的。劳动力和资本的可流动性必然对地方政府的集体决策做出回应。由于居民为理性的经济人，总是追求自身效用的最大化，在要素可流动的条件下，人们总是倾向于迁居至那些公共产品提供和税收价格组合最能反映其偏好的地区，这就是通常所说的“用脚投票”（Voting by Feet ）。人们用脚投票的行为给地方政府公共产品的提供和税收制度设计的组合提出了约束条件，有利于促使地方政府有动力优化公共产品的提供和税收价格的制定。要素的流动性要求地方性公共产品分散提供，不同地方将据其居民的偏好提供公共产品与税收的组合，这一事实将有助于将偏好相似的居民集中于某一区域，从而有助于提高整个社会的经济效率水平。

4.鼓励政府间竞争

如果市场中厂商的经理们不能做到最大化效益和最小化成本，那么他们有可能最终被赶出企业。但政府管理者们却没有这方面的硬约束，政府管理者们可能缺乏以可行的最低成本从事生产的激励。然而，如果公民能够在社区之间进行选择，那么真正的管理上的混乱和无效率可能使居民迁居到其他社区。这一约束可能激励政府管理者更有效地履行职责，并且更加关心公民的愿望和偏好。实行财政分权后，地方政府有自己的独立利益，为了促进地方经济发展，地方政府之间在税收、财政支出、投资环境等领域展开竞争。政府间竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共产品的供给效率。其中，垂直竞争改进公共产品的供给效率是通过更多的民主、更少的专权来实现的。地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方政府的政策选择有可能同时考虑几个不同政策的优势。而中央政府每次只能试验一个政策，而且要经过很长的时间才能得到较好的新政策。当某一项政策预期的收益比较低时，进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体制下，各个地方政府政策制定者还可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来制定本地的政策。

（二）政府间教育职能分工

财政分权的理论与实践表明，中央政府与地方政府在教育职能上的分工，应由教育产品的经济属性来决定。原则上，对于受益范围覆盖全国的公共产品只能由中央政府来提供；而对于受益范围仅为本地区的地方性公共产品，虽然也能由中央政府统一提供出来，但会带来很大的效率损失。第四章中已介绍过，教育是一种融合产品，其中的公共产品要素具有外溢性。根据受益原则，应该由主要受益地区来提供，然后视教育的外部效应所及范围而定。当教育的外部效应只涉及某一地区时，则由该地方政府负责分摊一定的成本；当教育的外部效应涉及全国范围时，则应由中央政府出面予以解决，给予外部效益补贴，使得外部效应尽可能内在化。因此，在财政分权条件下，教育（特别是基础教育）主要由各级地方政府负责提供，中央政府主要负责提供涉及全国受益的部分教育，并通过转移支付制度对地方政府的教育发展进行宏观调控。

从各国政府间教育职能分担的实践来看，各级政府的负担结构同法律规定的政府所承担的教育职责、教育管理体制以及教育财政体制密切相关。一般而言，在教育管理实行集权制的国家，中央政府所负担的教育支出份额要高；在实行分权制的国家，地方政府所负担的教育支出份额则占较大比重。

尽管在小学和中学教育阶段，多数国家的公共教育支出在各级政府间的责任分工并不一致，但有一点是共同的，那就是中央政府都不同程度承担了初等和中等教育经费供给的重要职责。政府间初等和中等教育投入职责划分可以归结为以下四种类型：一是中央政府既是教育投入的最初提供者，又是其主要的最终支付者。例如，在新西兰和土耳其，初、中等教育经费的供给完全由中央政府承担；在爱尔兰，100％的最初经费和80％的最终支出都是由中央政府承担；在捷克、法国、意大利和荷兰，中央政府也是大部分最初经费的提供者，而且还是主要的最终支付者。相比之下，在比利时、加拿大、德国和美国，中央政府提供的教育经费不到10％。二是中央政府是教育经费的最初提供者，但经费划拨给地区政府或地方政府，后两者是公共教育主要的最终支付者。例如，在芬兰、韩国和墨西哥，中央政府是教育经费的主要最初提供者，但地区和地方政府却是教育服务的主要最终支出者。三是地方政府既是公共教育经费的最初提供者，又是主要的最终支出者。例如，澳大利亚和西班牙约30％或30％以上的经费来源于中央政府，但地方政府既是公共教育经费的主要来源又是主要的最终支出者。四是公共教育支出基本由地区（州）和地方政府负担。例如，在加拿大和美国，中央政府仅承担初、中等教育最初公共经费的4％和8％，地区（州）和地方政府是最主要的最初经费来源，而地方政府则是主要的最终支出者，分别占88％和98％。[2]

但在高等教育阶段，绝大多数国家有着非常相似的格局，那就是高等教育的公共经费较大部分来源于中央政府，而且中央政府对地方政府的高等教育财政转移支付很少。因此，除了少数高福利国家外，不论是中央政府还是地方政府，都参与了高等教育服务的提供，但是支出责任的划分各不相同（如表5-1所示）。

表5-1 七国中央与地方教育财政职能分担[3]

二、政府间的教育财政转移支付

（一）教育财政转移支付及其类型

转移支付一般是指货币收入主体之间非交易性的货币变换关系。政府间的财政转移支付是指一个国家的各级政府之间的财政资金转移。教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府管理所辖地区教育过程中所产生的财政缺口，而给予其用于教育发展的财政补贴。通常是用于地方义务教育财政补贴。教育财政转移支付具有三个明显的特征：一是转移支付只限于政府之间；二是转移支付是无偿的；三是转移支付并非政府的终极支出，而是资金的使用权由一个实体转向另一个实体。

上级政府对下级政府的教育财政转移支付通常可以分为两类（如图5-1所示）：一类被包含在上级政府对地方政府的一般性转移支付中。所谓一般性财政转移支付又称无条件或总量一次性转移支付，是指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向，不附加任何条件，资金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因素，如人口密度、地理条件以及人均财政收入等。无条件转移支付的目的旨在确保地方政府有财政能力，提供与全国其他地区大致相当的包括教育服务在内的公共服务水平，通常很难精确计算出这类转移支付用于教育的具体比例。

图5-1 教育财政转移支付的类型

另一类是上级政府指定用于教育的专项补助。例如，我国中央对县的“普九工程款”和“特困生补助”等，日本中央政府通过国库支出金对地方教育当局的直接补助、美国联邦政府和州政府对学区的资助等也均属于这一类。一般来说，通常用于教育的专项补助具有很强的政策性，地方政府在使用这类资金时，必须严格按照上级的有关规定不得挪作他用。专项补助在分配方式上，既可以按公式分配，也可以按项目分配。根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，又可以进一步将用于教育的专项补助分为配套补助和非配套补助。配套补助又称对称性的补助，是指接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项，才有资格接受上级政府为支持地方教育发展的某一特定活动而提供的拨款。配套补助主要按项目分配，补助的规模取决于地方政府本身的支出金额。配套补助按照对补助的规模是否有限额，还可以细分为不封顶的配套补助和封顶配套补助。非配套性的补助又称一次性地专项补助，虽然它也指定用于发展教育，但对于地方政府如何使用以及用在教育发展的哪些方面，并无具体要求。这类补助一般按公式一次性地拨付给地方，补助的规模与地方政府教育财政支出决策无关。

（二）教育财政转移支付的目标

1.使教育供给的外部性内在化

地方公共产品或准公共产品一般具有“外溢效应”，存在外部性。当地方公共服务受益发生外溢时，地方政府可能会高估服务成本，从而减少此类公共服务的提供；而当地方发生成本溢出时，地方政府则可能低估成本、高估效益，从而维持这种外部不经济的存在。而教育与一般公共产品不同的是，无论是从教育需求者的角度，还是从教育供给者的角度看，它均存在外部性，即存在“双重外部性”。正如私人产品的外部效应将导致资源的低效或无效配置一样，教育的这种“双重外部性”同样也会造成教育资源的不合理配置。在市场经济条件下，地方政府作为代表本地区利益的主体，在对教育投入进行“成本-收益”分析时，会计算由其所提供的教育服务在本辖区内产生的收益与成本，而对外溢到其他辖区的利益则不予考虑，即它按照辖区边际收益与边际成本相等的条件，来决定教育服务的供应。由于把部分外溢到其他辖区的收益排除在外，所提供的教育服务水平必然要低于最佳水平，从而导致教育资源的不合理配置。

解决外部效应引起的教育资源不合理配置的关键，是通过提供一种制度安排使教育的外部效应内在化。一种方法是重新调整各辖区的面积，使其刚好与义务教育所覆盖的受益范围相同，即达到财政学家奥茨（W. Oates）所说的“完全一致”。[4]这样就不存在受益范围超出辖区面积，从而也就从根本上解决了教育收益外溢问题。但这种理论分析方法却难以运用于实践。一方面，各辖区的划分与形成是一系列因素综合作用的结果；另一方面，各个辖区提供多种多样的公共产品和服务，而每一种公共产品或服务产生的收益所覆盖的空间范围，往往并不一样，因此很难做到一个辖区面积，刚好与辖区内提供的公共产品或服务的受益范围完全一致。当然辖区面积越大，外部效应的影响就越小。另一种方法较为极端，就是由中央政府提供所有公共产品或服务，这样做固然可以解决外部效应问题，但由中央政府统一提供地方公共产品会带来效率损失。因为在一个幅员辽阔、各地社会经济发展差异很大的国家内，各地对教育等公共产品的需求不可能完全一样。譬如在我国尚未普及义务教育的农村贫困地区，学龄儿童所面对的主要是“有无学上”的问题；在城市和经济较发达的农村地区，人们则对高质量义务教育和优质教育资源的需求日益强烈。

改变辖区面积或由中央政府统一提供都不是使教育外部效应内在化的切实可行的办法。在现阶段，相对较优的选择是对教育举办者提供补贴，即对教育外部效应的边际价值进行定价，从而使教育的边际社会收益与边际社会成本相等。按照“谁受益，谁付费”的效率原则，那些受益地区或非当地居民应该支付他们所受益的部分。但一般来说，这是非常困难的。一方面，很难准确说出究竟哪类人群是外部受益者；另一方面，即使可以收费，但收费成本却可能十分高昂。因此，更多的时候是由中央政府认识到教育外部效应的重要性，并通过财政转移支付给有关地方政府以补偿，从而使教育供给的外部效应内在化。

2.弥补地方政府教育财政缺口(www.xing528.com)

教育财政缺口是指不同级次政府各自的教育财政收入，与其承担事权所需要的教育财政支出之间的不相等，也称教育财政纵向不平衡。它反映的是多级政府间教育支出职能与收入能力之间的结构性失衡，其不平衡的程度取决于地方政府支出的合理水平与本级政府相比的收入能力，其根本原因在于政府间财力分配格局与事权职责划分的不对称。通常在地方政府存在教育财政收支缺口时，中央政府有以下三种可供选择的办法：

（1）鼓励或授权下级政府提高教育收费标准或增加新的教育收费项目来增加教育经费；

（2）鼓励或授权下级政府开征新的用于教育的税种或提高税率；

（3）对地方政府实行教育财政转移支付。

中央政府可以选择其中一种方法或几种方法的组合，但从实践来看中央政府主要是选择上述最后一种方法，即通过财政转移支付来弥补地方政府教育财政收支缺口。其原因是：首先，从理论上讲，对某些由地方政府提供的、受益对象与受益程度易于确定和衡量的地方性公共产品，通过收费来筹措财政资金更能体现效率和公平原则。但为了保证资源的有效配置，在收费时也必须遵循一些原则，如收费只能适用于那些由政府生产或提供的准公共产品，或具有自然垄断性质的产品。如果所有合理的收费都被适当利用了，那么为解决财政缺口而增加新的收费项目，或提高收费标准，则只能导致新的社会负担不公平和政府责任的转嫁。特别是对于义务教育这样一种以国家法律形式规定的制度性公共产品，不应也不能以收费的形式来筹措经费，而应全部纳入国家财政预算中。其次，扩大地方税收权限又存在很难进一步找到适合于地方政府征收的税种的问题。在分税制财政体制下，税基大的税种主要归属于中央政府，而地方通常是一些税基小的零星税种。从公平和效率的角度讲，没有什么潜力大的税种可以让地方政府去开征，因而一般不鼓励通过扩大地方政府的税收权限来解决教育财政缺口问题。

3.实现教育财政横向公平

一般而言，城乡间财政能力和教育供给能力的不均等，是任何国家社会经济发展中不可避免的现象，但这种差异不能无限制地扩大。横向财政不公平和教育供给能力的不均等，不仅违背了同等状况的人同等待遇的公平原则，而且还会导致经济效率的损失。同等状况的人在经济发展水平不同地区享受着不同的财政待遇，即如果要获得相同的公共服务水平，贫困地区的人比富裕地区的人，要按更高的税率缴纳税收；或者在缴纳相同税款的情况下，却只能享受到较低水平的公共服务。我国农村居民的收入水平相对一般城市居民要低得多，但他们在实施“两免一补”和农村义务教育全免费之前，却是农村义务教育经费的主要承担者，并且其子女所享受的义务教育服务水平远低于城市。因而，从理论上讲，中央政府具有保证所有社会成员享有均等教育机会的责任与义务，应拥有用于平衡地区间教育服务供给的财政能力，不能因为教育权利地方化，就弱化其应有的整体协调功能与平衡作用。对义务教育来说，政府至少应该确保每一个少年儿童在义务教育阶段，具有相同的教育机会和能够享受大致相同的教育服务，这是公平的要求。

在一个由多级政府组成的财政体制中，解决教育服务供给横向不公平可供选择的办法有多种，如全部由中央政府来承担，向社会每个人均等地提供义务教育服务。这样做虽然不会造成不公平，但却会牺牲地方分散化决策所带来的效率优势，而且排除了地方政府的职能，而且由中央政府来负责全部的社会经济活动也不符合实际。从世界各国的实践经验来看，均等各地教育财政能力，从而解决教育财政横向不公平的最基本的方法，是中央政府对地方政府实行教育财政转移支付。

按照经济学原理，与贫困落后地区相比，发达地区教育财政资金的边际效用是递减的；发达地区更容易得到其他地区教育服务等公共产品的溢出效应；中央政府通过税收也从发达地区获得了更大的收益。但是，发达地区和落后地区之间，无法自动形成义务教育转移支付。因此，中央政府有必要利用财政再分配手段，将来源于经济发达地区的一定财力横向转移到贫困与落后地区。这种制度安排不仅有利于不同地区间共享教育的“溢出效应”，而且有利于减轻贫困与落后地区地方政府的财政负担，稳定和促进地方教育与经济社会发展。

4.体现上级政府教育服务供应标准的偏好

这是指通过财政转移支付，来调整接受补助政府的教育支出结构和支出水平，使之能更好地符合上级政府的教育发展偏好。由于教育“外溢性”的存在，地方政府的教育投入决策与全社会所要求的教育资源配置常常相背离。从地方政府的角度来看，这是符合地方利益最大化原则的决策；但从全社会的角度来看，它并没有实现教育资源的最优配置。因此，在中央政府认为合理的决策中，地方政府应该提供的教育服务，不同于地方政府实际所供应的教育服务，但地方政府又没有内在的动力机制，去主动修正它和中央政府在教育资源配置决策上的偏差，所以中央政府需要通过教育财政转移支付等适当途径来加以矫正。同时教育作为一种人力资本投资，其投资效果具有明显的间接性、滞后性以及收益的不确定性，个人或地方受短视利益的约束，对其收益的评价往往低于社会合理的评价，并且越是贫穷落后的地区，两者之间的评价差异越大，从而影响到教育的提供。因此，上级政府实行教育财政转移支付，可以矫正个人和地方的短视行为，避免因教育机会不均等，而造成贫富差距的代际继承与不平等状况的进一步扩大。

上级政府对教育服务供应最低标准的偏好，主要是基于公平和效率两方面的考虑。就公平而言，教育资源在各地区的分配要遵循最低限度的机会均等原则，即任何人无论在一个国家的任何地方，其最基本的受教育权也必须得到保证。因此，政府应把提供教育服务看做是其最基本的公共责任，特别是对于义务教育服务，从而为贫困落后地区儿童及经济困难家庭的孩子提供上学机会，实现促进机会均等的目的。就效率来说，建立全国共同的教育最低供应标准，将有助于劳动力和人力资源的合理流动，增进地区间资源配置效率。同时，当两个或两个以上的政府共同提供教育服务时，一级政府的低支出必然会增加另一级政府的支出。在这种情况下，不同级次政府在教育服务提供上的合作是必需的，而保证教育最低供应标准是合作的基础。为此，中央政府有必要通过教育财政转移支付，来保证在全国各地都能提供一个最低的教育服务供应水平，以促进教育公平目标的实现。

（三）教育财政转移支付的效应

1.不同教育财政转移支付类型的经济效应

政府间不同教育财政补助类型对地方政府教育财政支出决策的影响是不同的。一般性转移支付实际上是上级政府对地方政府的整块补助。由于地方政府无条件地得到一笔可以自由支配的资源，地方政府公共服务能力得到提高，因此一般性转移支付通过收入效应，使地方政府提供的教育服务数量有所增加，但增加的数量是有限的。因为这种转移支付是无指向的，它可以用于政府提供的任何一种公共产品，而教育只是地方政府提供的众多公共产品中的一种。

非配套性的教育专项转移支付是上级政府为地方政府一次性提供一笔固定的资金用于发展教育，并要求地方政府用于教育的自有财政支出不得减少。当地方政府面临的初始条件不变，由于规定补助只能用于发展教育，非配套性的教育专项补助便可以为地方政府提供更多的资源。与等额的一般性转移支付相比，地方居民的其他福利水平没有得到提高。因此，只有当地方政府用于教育的财政支出小于补助金额，且补助金额大于正常情况下地方用于教育支出的增长，对补助支出的限制才起作用。否则非配套性教育专项补助也不能保证补助的数额全部用于教育而不用于其他公共产品，与一般性财政补助就没有什么区别。

由于需要配套经费，不封顶的配套性教育专项补助降低了地方政府供应的教育服务的成本，地方政府提供教育服务数量大幅增加。不封顶的教育专项配套补助能够增加地方政府的教育支出，其增加的数量要比同等规模的一般性转移支付和非配套性的教育专项补助大得多。这是因为不封顶配套专项补助会使地方政府受到两个方面的影响，一方面它降低了教育服务的成本，使得供应教育服务相对于其他公共产品变得更容易，产生替代效应；另一方面它也相应地增加了地方政府的财政收入，地方政府的公共服务供给能力得到提高，从而产生收入效应。对于同等规模的一般性转移支付和非配套性的专项补助来说，只有相同的收入效应而无替代效应，所以在鼓励地方政府增加教育财政支出上的作用要小一些。

与不封顶的专项配套补助相比，封顶的专项配套补助对地方教育财政支出的影响，在于教育服务的成本又回到了没有补助时的成本。在不了解地方政府具体支出的情况下，就无法确切地知道封顶的配套补助对地方教育财政支出决策的影响，究竟发挥的是配套的作用还是一次性专项补助的作用。就一般情况而言，由于地方政府认识到了成本效应，封顶的配套补助在增加地方政府教育财政支出的作用，要比纯粹的配套专项补助更有效。

2.不同教育财政预算制度的影响

在教育财政转移支付制度中，中央等上级政府通常代表着更广泛的全国性利益，保证全国性公共产品的有效提供；而地方政府一般代表局部的公共利益，更加注重地方的特点和当地民众的利益，甚至地方政府本身的利益。而上级政府向下级政府转移支付教育资金，实际上都是上级政府将教育财政资金拨付给地方政府，由地方政府实际支出、使用；资金如何支出、通过财政资金的支出达到什么样的教育目的，是上级政府在拨付资金时做出的规定。这样，中央等上级政府需要通过一定的制度安排来约束地方政府的行为，使之符合上级政府的利益或职能。但由于存在信息不对称，地方政府可能利用上级政府不了解地方教育状况，去损害上级政府的利益，从而使教育财政转移支付的最终目标难以实现或者难以完全实现。这种状况最有可能表现为地方政府挪用上级政府转移过来的用于补偿教育成本的资金，造成教育财政转移支付资金的渗漏，违背了上级政府转移支付的根本目的。

丹尼斯（Thomas A. Downes）用财政理论中的“粘蝇纸效应”，分析了两种不同学校财政制度对教育支出的影响。[5]学校的财政制度可以分为两类，即独立的财政制度与非独立的财政制度，二者的区别在于教育财政是否与其他财政预算混合在一起。结果显示，实行非独立的教育财政的学校教育支出一般较低。如果在非独立的教育财政的地区，学校经费占州资助的比例普遍要小于独立的教育财政地区，这就意味着“粘蝇纸效应”的存在，即这个补助被粘在政府通过资源分配所满足的一般性目的的项目上了。

3.政府教育投入的寻租行为

寻租理论是20世纪六七十年代，经济学家们在讨论垄断、关税和政府管制所造成的社会损失的过程中形成和发展起来的。在市场经济中，政府对经济活动的干预会产生租金，即超出机会成本的收入，如政府的价格管制、政府的特许权、政府的进口配额等都会出现租金。利用游说、行贿、拉关系、走后门等各种合法或非法手段获取租金活动，即是寻租行为。

在实行教育财政转移支付的条件下，各级政府对教育投入容易存在寻租行为。一是上级政府通过财政转移支付权力寻租，例如，上级政府以某种理由削减对下级政府的教育转移支付额度，或者出台一项地方性政策来减少部分教育转移支付项目。这种情况常出现在对教育投入没有规范的法律保障的前提下，人为因素占主导地位，投入的随意性很大，财政富足则多投、财政不足则少投。二是下级政府通过信息寻租，如下级政府虚报实情，争取更多的来自上级政府的教育转移支付经费，从而减少本级政府对教育的投资支出。这样，既不减少对教育的总量投入和生均投入，又节省了本级政府的实际财政投入量。在没有规范的法律保障的前提下，这种信息寻租行为发生的可能性很大。三是政府制度寻租，即政府通过制定一系列制度，转嫁本该由本级政府财政出资的教育经费负担。如随着地方政府对教育财政转移支付依赖性的增强，当上级政府财政转移支付有限时，地方政府就开始寻求通过各种名目的教育收费，来转移本级政府的教育投入负担，增加老百姓的经费支出负担。

[1] 许正中，苑广睿，孙国英.财政分权：理论基础与实践.北京：社会科学文献出版社，2002.

[2]苏明.我国农村基础教育的财政支持政策研究[J].经济研究参考，2002（5）.

[3]陈永明.七国教育财政比较及其反思[J].教育与经济，2003（3）.

[4]平新乔.当代财政学前沿的若干问题[J].经济学动态，2000（4）.

[5]周金玲.义务教育及其财政制度研究[M].北京：经济科学出版社，2005：184.