大气污染治理：我国行政流程再造与发展历程

根据杨立华等人的研究，将我国的大气污染治理自中华人民共和国成立以来划分为五个阶段，分别为：工厂粉尘治理、全国大气浓度治理、大气污染治理试点、总量限制联防联控、空气质量治理试点推广等。

第一阶段：1978年前的工厂粉尘治理阶段。本阶段国家的工作重心是经济建设，出台的环保制度相对比较少，而且制度主要针对的是各公私营工厂企业内部的空气质量，是以保护工人自身健康为主，有1953年出台的《工厂安全卫生暂行条例》、1956年的《工厂安全卫生规程》等。在1973年召开的第一次全国环境保护会议中提出了“三十二字”战略方针，同年出台了《工业“三废”排放试行标准》规定工业废气容许排放量浓度，1974年国务院成立环境保护领导小组，负责全国的环境保护工作，是我国历史上的第一个环境保护机构，由此，大气污染治理的工作初步开展起来。

第二阶段：1978—1989年是全国大气浓度治理阶段。改革开放以来，环境保护逐渐得到重视，大气污染治理工作也针对全国大气浓度问题进行治理，这是进步和发展。具体表现在：（1）在1983年和1989年召开了全国范围的环境保护会议，先后提出环境保护的八大制度。（2）环保机构的地位也逐步得到提升。1982年成立了环境保护局，设立了城乡建设环境保护部。1982年国务院成立了环境保护委员会，专门致力于加强各部门在环境保护工作中的协调。1984年成立了国家环境保护局，环境保护工作有了相对健全的机构保障。（3）这一时期出台的制度的数量、形式都有所增多，《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1979年）和《大气污染防治法》（1987年）为大气污染治理提供了法律保障。《大气环境质量标准》（1982年）运用了量化的方法，把大气环境质量区分为三类，规定了空气污染物三级标准的浓度限值，使大气的污染治理和保护可操作化。《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》（1987年）对城市街道和行政区中的烟气黑度、烟尘浓度进行了规定，提出了建设的基本原则。

第三阶段：1990—1999年是大气污染治理试点阶段。这一阶段我国的大气污染治理制度采用试点方式施行，大气污染治理得到迅速发展。主要表现为：（1）在1996年全国环境保护会议中，制定了污染防治和生态保护并重的方针，并提出保护环境是实施可持续发展战略的关键，将环境保护工作推进到一个崭新的阶段。（2）环保机构的地位也得到了进一步提升。在1998年成立了国家环境保护总局，机构上升为正部级，环境保护工作以国家环境保护总局为主，同时也加强了与其他部门的合作，如《征收工业燃煤二氧化硫排污费试点方案》就是由国家环境保护总局、财政部、国家物价局、国务院经贸办联合发布的。《机动车排放污染防治技术政策》也是由国家环境保护总局、国家机械工业局和科学技术部联合起来发布的，这确保制定出来的制度更加符合实际情况，并且更利于实施。（3）这一时期出台制度的数量和形式都飞速增加，也更加科学化。对原有的部分制度进行了重新修订，在1995年《大气污染防治法》的修订中，对落后的生产工艺和设备、煤炭的洗选等问题进行修改；1996年的《环境空气质量标准》中也对总悬浮颗粒物等14种术语定义和对环境质量分区、分级有关内容进行了改动，调整并补充了污染物项目、取值时间、浓度限值及数据统计的有效性等规定；《汽车排气污染监督管理办法》（1990年）、《征收工业燃煤二氧化硫排污费试点方案》（1992年）、《大气污染防治法实施细则》（1991年）、《机动车排放污染防治技术政策》（1999年）等以管理办法、方案、细则、技术政策等形式，细致地规定了大气污染治理工作实施办法，运用市场经济手段，加强对二氧化硫、废气、烟尘、粉尘等污染物的管理和监督。《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》（1998年）等制度都采取了试点的形式，大规模地运用在重点城市、区域、流域、海域的污染防治、生态建设和保护工程中，大大促进了大气污染的治理。(www.xing528.com)

第四阶段：2000—2010年是总量限制联防联控阶段。在这一阶段中大气污染治理主要对污染总量进行了限制，开始实行联防联控措施，进一步促进大气污染治理的发展。主要表现为：（1）先后在2002年、2006年召开全国环境保护会议，将环境保护认定为政府的一项重要职能，并规定按照社会主义市场经济要求，动员全社会力量做好这项工作。（2）2008年环境保护机构也成为国务院组成部分，且制度制定机构的更加专业化，以环境保护总局（部）为主，有利于责任明晰化。（3）这一时期的制度趋于完善，对大气污染治理工作相关制度进行了修订，并制定了相关办法。2000年修订的《大气污染防治法》，对立法目的、防治主体、法律责任等进行不同程度的修改，坚持可持续发展战略，更加明确各级政府责任，同时法律责任由原来的10条增加到20条，将超标排污认定为违法，大力提高惩罚力度。在《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》（2002年）、《现有燃煤电厂二氧化硫治理“十一五”规划》（2007年）、《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》（2010年）等规划中，针对重点区域的酸雨、二氧化硫等主要污染物提出了明确要求，保证环境保护工作的连续性。在《关于有效控制城市扬尘污染的通知》（2001年）、《二氧化硫总量分配指导意见》（2006年）和《主要污染物总量减排监测办法》（2008年）等制度中表明，将二氧化硫、酸雨、灰霾、光化学烟雾、臭氧层、氮氧化合物等物质列入管制的范围，管制对象由污染物的浓度控制转为总量控制。在实施范围中，环境保护制度实施区域联合，在《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》（2002年）和《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（2010年）规定中指出了大气污染联防联控工作的重点区域，防控重点污染物、重点企业、行业和重点问题等内容。

第五阶段：2010年以后为空气质量治理试点推广阶段。这一阶段对大气环境的保护达到空前重视，将成功的试点经验进行推广，全面提高空气质量。这主要表现为：（1）2011年召开的全国环境保护会议中提出，在发展中保护、在保护中发展，推动经济转型，提升生活质量，为经济长期平稳快速发展奠定基础，为群众提供水清天蓝的宜居安康环境。（2）环境保护部是主要的制度制定机构，此外，国家发展改革委员会、财政部、科技部、统计局、监察厅等机构也参与其中，参与的机构增多，相关机构地位较高。（3）此阶段出台的制度是有史以来数量最多、形式最多元、最具战略地位的。2012年对《环境空气质量标准》进行修订，新增一氧化碳、臭氧、PM2.5三项监测污染物，将空气的污染指数改为空气质量指数，同时规定一些必须测的项目，有些项目结合地方生态环境特点选测，规定更加科学。在《大气污染防治行动计划》（2014年）中提出“经过五年努力，使全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少，京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转”的总指标，并制定出具体的指标。同时，这一阶段的制度适用范围集中在重点区域中，如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》主要适用于包括北京、上海、天津、重庆等一线城市和直辖市以及15个省会城市在内的47个城市。《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》《空气质量新标准第二阶段监测实施方案》适用于规定的100多个重点城市和示范城市。采取多种手段相结合共同治理大气污染，与五大企业签订《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》（2012年），出台《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》（2012年），加强监测机构建设，制定《蓝天科技工程“十二五”专项规划》（2012年）。在2013年《关于进一步做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作的通知》中，主要针对高污染行业，加强重污染环境下的空气质量监测，强化对雾霾天气、可吸入颗粒物的监测管控，机动车废气排放等逐渐成为管制的重点。《中华人民共和国大气污染防治法（2015）》从修订前的7章66条扩展到现在的8章129条，条文增加近一倍，几乎将所有的法律条文都进行了修改，为大气污染治理提供了法律保障。

总的来看，中国在20世纪70年代以前设置了许多自然资源管理行政主管部门，但这些部门的主要任务是开发利用自然资源，并对下属的各开发企业进行生产管理，不负责解决自然资源开发利用带来的环境污染和生态破坏问题。1971年，针对工业“三废”污染问题，国家计划委员会设立了“三废”利用领导小组，对工业“三废”开展综合利用工作，这可以说是中华人民共和国成立以后政府组建的第一个具有环境保护职能的机构。然而，该机构虽然在客观上防治了污染，保护了环境，但设立它的主观目的是为了对废物进行综合利用或处置，提高经济效益，而不是降低污染对整个生态环境的破坏和影响。因此，不能算作是现代意义上的行使环境行政权的机构。1972年，我国派代表团出席了联合国人类环境会议，接受了环境保护思想的启蒙和教育。在1973年召开的第一次全国环境保护工作会议中，将环境保护工作提上政府工作的议程。会后，国务院发布了《关于保护和改善环境的若干决定（试行草案）》，要求“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，赋予它们监督、检查的职权”。随后，国务院成立了环境保护领导小组，各地也开始陆续建立类似的地方性环境保护管理机构，现代形态的环境行政管理开始在我国出现。不过，我国环境行政管理的有效、专门行使却是在1979年《环境保护法（试行）》颁布，成立单独的环境保护行政主管部门后开始的，并随着国家对社会对环境问题认识的不断深入，以及在经济高速增长下不断出现的严重的环境污染和生态破坏现象，促使全国的环境行政管理机构体系迅速建立和完善，环境行政管理也得到了进一步地强化和明确。