建设强化防灾减灾应急体系！

第七章　强化防灾减灾应急体系建设

强化防灾减灾应急体系建设，是关系全市经济社会发展全局和人民群众切身利益的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。天水市是一个自然灾害易发多发地区，防灾救灾工作任务十分繁重。如何增强防灾减灾水平，确保人民群众生命财产安全，是摆在各级政府面前亟待解决的重大课题。

一、正确认识当前防灾减灾形势，进一步增强做好防灾减灾工作的紧迫感和责任感

各类自然灾害不仅严重威胁人民群众的生命财产，而且严重制约着经济社会的发展。各级政府必须从加强党的执政能力建设的高度充分认识防灾减灾工作的重要性，将其纳入国民经济和社会发展规划，通过制定中长期发展规划，确立其基础地位，摆上应有的位置。要把主要城市，人口相对集中的城镇、重点资源开发区和对群众生产、生活造成严重威胁的灾害作为重点，提出防灾减灾的目标、任务、措施。要把坚持防灾减灾与经济建设、社会建设一起抓，努力克服重经济建设，轻灾害防御的思想。在充分发挥现有防灾减灾基础设施作用的同时，积极争取国家防灾减灾专项资金，加大地方政府对防灾减灾的投入力度，采取有效措施，改造和新建一批防灾减灾基础设施项目，有效预防、减轻各类灾害对经济社会发展的影响和造成的损失。

1.要充分认识灾害的多发性和危害性。当前，灾害具有多发性和巨大危害性等特点，给人类带来各种难以想象的灾难性后果。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。

2.要深刻认识天水市防灾减灾形势的复杂性和严峻性。天水市是一个自然灾害频繁发生的地区,灾害种类多、发生频率高,造成损失重。除海洋灾害外,地震、干旱、冰雹、沙尘暴、低温冷冻、滑坡、泥石流、火灾等灾害在我天水都有发生。随着全球气候变暖，极端天气气候事件发生频率加大，市区域性洪涝、干旱、低温冻害（高温）、冰雹等灾害出现的可能性增大，对气象灾害防御与应急工作提出了新的挑战，特别是干旱灾害仍然是影响全市城乡群众生产生活的重大隐患。同时，天水市是一个多地震地区，历史上曾发生过多次破坏性地震，特别是2008年“5.12”汶川大地震对全市人民生命财产带来了严重的损失。近年，我国南北地震带被国家确定为地震重点监控区，而甘肃东南部等地区被国家确定为地震重点危险区，天水市处在地震重点监视防御区内，地震形势十分严峻。在地质灾害方面，由于天水市绝大部分属黄土丘陵区，黄土垂直节理、裂隙发育，地质环境十分脆弱，目前全市共发现地质灾害隐患点达407处，较为严重的中型以上危险点61处，其中特大型5处，大型12处，中型44处。由于特殊的地理位置、地质构造和气候条件，决定了天水市是一个自然灾害易发多发地区，全市正常年份受灾人口高达160万人，农作物受灾达200万亩左右，绝收面积达30多万亩，因灾倒房和损坏房屋上千间，每年因灾造成的经济损失都在3亿元以上，各项灾害指标均居全省前列。

3.要从战略和前瞻的高度来谋划和落实防灾减灾工作。各级党委、政府要把防灾减灾工作放在贯彻落实科学发展观的高度来认识，进一步增强防灾减灾意识，防患于未然，努力把灾害损失降低到最低程度。各级政府要把防灾减灾工作真正作为事关人民生命安全、事关群众切身利益、事关落实党和政府以人为本执政理念和事关经济社会全面、协调、可持续发展的一件大事，列入重要议事日程，切实加强组织领导。要按照职责加强监督检查，及时解决防灾减灾工作中存在的问题，真正做到思想重视、组织到位、责任明确、措施到位。

二、天水市在防灾减灾体系建设中存在的问题

1.各类抗灾基础工程设施建设和减灾科技应用滞后，抗御自然灾害的能力较弱。天水市的各类抗灾基础工程设施建设薄弱，农村防灾减灾总体水平较低，抗御自然灾害的能力较弱。2008年受汶川大地震影响及2010年8.12水灾，农村损失严重。

2.防灾减灾综合管理和防御工作合力不强，灾情信息共享和协调联动机制尚不完善，减灾工作没有完全发挥出整体的优势。

3.各级开展减灾工作的人力、物力、财力投入不足，减灾装备建设滞后，应急保障能力不高。

4.防灾减灾宣传教育和演练不够，社会参与者面不广，广大企事业单位专兼救灾职队伍和志愿者队伍等社会力量参与防灾减灾的机制尚不完善。

三、进一步加强天水市防灾减灾体系建设的对策

今后一段时期，是全面建设小康社会，实现经济社会跨越式发展的关键时期。天水市防灾减灾体系建设要始终坚持以科学发展观为指导，全面贯彻“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的工作方针，以保障人民群众生命财产安全和基本生活权益为出发点和落脚点，以提高救灾应急能力为核心，注重应急救灾与常态减灾相结合，建立健全救灾工作应急协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督检查机制，进一步巩固和完善救灾工作分级负责、救灾资金分级负担体制，建立健全各级救灾资金投入自然增长机制，重点做好灾情监测预警、灾害紧急救援、灾害信息评估、灾后恢复重建、灾民生活救助、救灾物资储备、救灾应急队伍组建、救灾装备配置、救助捐赠等工作体系建设，全面提高应对自然灾害的综合防范和应急处置能力，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

（一）健全防灾减灾危机管理预防机制

1.健全救灾应急管理体制机制。各级政府要将防灾减灾纳入国民经济和社会发展规划，优化、整合各类减灾资源，确保重点项目和基础设施的落实，要强化市减灾委的综合协调职能，建立健全县区、乡镇（街道）综合减灾协调机制。要加强减灾工作的协调联动，各级减灾委成员单位要各司其职、各负其责，确保行政领导责任制落到实处。要在市、县区成立减灾委员会，并在民政部门设立减灾委员会办公室，落实人员编制和工作经费，强化综合协调和应急指挥职能。各级减灾委员会为本行政区域内组织协调自然灾害救助应急综合协调机构，负责协调开展自然灾害应急响应、紧急救援、灾民生活安排及灾后恢复重建等工作。

2.加强防灾减灾规章制度体系建设。各级政府要进一步修订和完善以防灾减灾应急预案为主的各项规章制度，注重研究灾害的特点和规律，明确政府、部门、社会和受灾群众的权利与义务，使防灾减灾工作真正走向规范化、制度化和法制化的轨道。

3.加强应急避灾场所建设。一要坚持科学选点、合理布局的原则，综合利用城市社区服务设施、公园、广场和农村村委会办公和其他公共活动场所、中小学校等现有设施，统筹整合民政系统敬老院、福利院、救助站等内部资源，采取确认、修缮、新建等方式，建设城乡避灾场所，合理储备相应的生活类救灾物资。二要严把应急避灾场所的质量关，确认和修缮的场所要规划开辟紧急避险和人员疏散功能区，设置安全应急标识或指示牌，设立应急物资储备点，配备通讯设备、救援工具、照明工具、应急药品、减灾器材、救生工具、科普教育器材和宣传资料等，并由专业部门进行质量鉴定，新建场所必须按抗灾防灾要求设计，规范施工，确保建筑质量。今年，建成市级大型避难场所2个、县区中型避难场所4个，明年，建成县区中型避难场所3个，到2015年，全市各乡镇全部建设完成小型避难场所。(www.xing528.com)

（二）强化防灾减灾危机管理多元整合机制

1.加强救灾应急指挥系统建设。要大力推进市、县区救灾应急指挥系统建设，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，到“十二五”末，建立救灾应急通讯平台、信息平台、决策平台、调度平台及其配套的安全系统和标准规范，实现互联互通和信息共享，为救灾应急指挥提供良好的技术支撑，确保在灾害发生时，做到统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效。到2015年，建成县区和乡镇（街道）自然灾害应急指挥中心，装备信息网络架设、信息处理设备，配置预警系统、GPS卫星定位系统、不间断电源系统、图像显示系统、数字会议系统等。

2.加强救灾应急社会动员能力建设。在坚持“政府主导和社会参与相结合”原则基础上，一要建立健全与共青团、妇联、工会及社会组织在救灾捐赠、志愿服务、灾后重建等方面的救灾联动机制。总结推广受灾人员自救互救的经验和做法，搭建为社会组织和救灾志愿者服务的平台。二要规范捐赠款物的接收、管理、使用、统计和反馈。力争在2013年前基本建立政府与人民团体、社会组织良性互动的救灾社会动员机制，全面提高救灾应急社会动员能力。

3.加强社区综合减灾救灾能力建设。一要以创建全国“综合减灾示范社区”为抓手，结合“防灾减灾日”集中宣传活动，建立健全城乡社区减灾救灾工作机制，完善相关应急预案，组织社区减灾救灾演练，加强社区灾害监测预警和灾情统计报告能力建设，建立社区救灾应急志愿者队伍。二要积极开展减灾救灾教育培训，大力开展减灾救灾宣传活动，根据各自灾害风险和公众意识现状，开展形式多样、生动活泼、喜闻乐见的知识普及活动，切实提高城乡居民识灾、防灾、减灾、救灾意识及技能，增强自救、互救能力，全面促进城乡社区综合减灾救灾能力建设。2011年建成综合减灾救灾教育培训基地8个，其中市级、秦州区、麦积区、秦安县、甘谷县、武山县、清水县、张川县各1个。到“十二五”末，力争创建“全国综合减灾示范社区”7个。

（三）加强防灾减灾危机管理信息沟通机制

1.建立自然灾害监测预报预警机制。一要进一步加强对灾害发生发展过程的研究，提高对灾害发生规律的认识水平，通过修订完善科学有效的自然灾害救助应急预案，完成市、县区、乡镇（街道）、村（社区）四级自然灾害救助应急预案和各涉灾部门子预案建设，真正做到“纵向到底，横向到边”。二要加强对各类灾害风险隐患的调查摸底、分析评估，建立健全综合灾害风险数据库。三要建立健全灾害预报预警信息发布机制，提高灾害预报预警的准确度，充分利用手机短信、互联网、广播电视等多种传播方式，准确、及时发布灾害预报预警信息。

2.加强灾情管理制度建设。一要建立健全自然灾害信息共享和灾情会商和评估制度，各级民政、气象、地震、水利、农业、林业、国土、统计等部门协调配合，切实做好年度灾害趋势会商、实时灾情评估、过程灾情评估、年度灾情评估工作。到2015年，投资350万元，建成市、县区、乡镇（街道）三级灾情系统网络，提高灾情管理的技术水平。二要强化各级民政部门灾情管理主体责任，严格执行国家灾情统计制度，规范灾情报送工作。

（四）完善防灾减灾危机管理物质保障机制

1.加强救灾资金保障机制建设。一要进一步落实救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度，建立救灾资金长效保障机制。二要制定与经济发展、人民生活水平相适应的救灾补助标准，要适当提高灾害救助标准，完善救灾补助项目。三要将综合减灾事业费纳入各级财政预算，根据减灾工作需要和财力可能，逐步提高保障标准，确保财政预算保持每年至少15%的增长比例；四要制定基层救灾工作经费保障制度，明确经费来源渠道，落实救灾工作经费。到“十二五”末，市级预算列支自然灾害救助补助资金要达到400万元，秦州、麦积、秦安、甘谷四县区救灾资金预算列支分别达到120万元，武山、清水、张家川三县救灾资金预算列支分别达到80万元。五要建立和完善救灾资金管理制度，实行科学化、规范化、信息化管理，完善救灾资金管理和使用监督制度。

2.加强救灾物资储备能力建设。一要坚持节约投资和资源整合的原则，通过新建、改扩建等方式，建立种类齐全、功能完备的物资储备网络。到“十二五”末，在全市基本形成以省级库为核心，以县级库为配套，以中心乡镇库为补充的覆盖全市的救灾物资储备网络系统。二要加大物资储备力度，通过省上调运、市、县（区）政府采购加工等形式，储备一定数量的救灾物资，充分发挥好救灾仓库的备灾功能；建立社会性救灾物资储备网络，加强与有关厂家、商家签订救灾物资供需协议，建立救灾物资的保障和供应工作机制，实现社会储备与专业储备的有机结合，全面提高救灾物资应急保障能力。到2015年，投资11000万元，建成123个乡镇（街道）救灾物资仓库。

3.加强救灾装备建设。根据救灾工作实际需求，装备应急通讯装备和基层救灾专用交通工具，建设覆盖市、县、乡三级的应急通讯网络系统，确保救灾指挥通讯畅通。县级以上民政部门配备或者更新性价比高、安全舒适的救灾专用车辆，配备卫星电话、北斗导航定位中端等应急通讯装备；乡镇（街道）、村（社区）配备救灾专用工具、应急通讯设备以及计算机、传真机、数码相机和摄像机等办公设备。

4.加强救灾应急队伍建设。一要着力培育和发展救灾应急专业队伍，提高各涉灾部门救灾应急处置能力。二要认真制定培训教育规划，加大培训教育投入，开展全方位、多层次的减灾科技教育，积极推进综合减灾队伍建设，建立一支理论基础扎实、实务经验丰富的专业服务和管理队伍，为全市综合减灾工作提供人才支撑。三要建立良好的人才引进、培养、使用、流动、评价机制，优化队伍结构，提高综合素质，努力建设一支适应防灾减灾工作需要的人才队伍。充分发挥人民解放军、武警、民兵预备役人员在抢险救灾中的重要作用，进一步完善军队协同政府参与救灾应急工作的联动机制。培育和发展救灾应急志愿者队伍，鼓励和吸纳社会工作者参与救灾应急工作，探索建立社会工作者引领志愿者开展减灾救灾服务的联动机制。要通过整合救灾资源，努力形成一支以减灾救灾工作人员、部队、武警、公安消防、专业救援人员等为骨干，以社会团体和人民群众广泛参与为基础的防灾减灾救灾队伍。四要提高救灾应急工作的科学决策水平。建立健全灾害信息员队伍，积极推行灾害信息员国家职业资格证书制度，形成规模适度、结构合理、管理规范的灾害信息员职业队伍体系，全面落实市、县、乡、村四级灾害信息员队伍建设任务到。2014年前，投资100万元，完成市级灾害信息员职业技能鉴定站项目建设。到2015年投资100万元，建成一支总人数达5000人左右的灾害信息员队伍。

（五）健全自然灾害灾后重建制度

1.根据灾情严重程度启动自然灾害救助应急响应，及时向社会发布政府应对措施和公众防范措施，紧急转移安置受灾人员，紧急调拨、运输应急资金和物资，抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜，组织受灾人员开展自救互救，组织自然灾害救助捐赠活动。

2.进一步规范开展冬令春荒灾民救助工作，按照民政部《冬春灾民生活救助工作规程》，及时制定冬令春荒灾民生活救助落实方案，明确救助落实措施，及时确认政府救助对象，按期下拨救灾资金，向灾民发放《灾民救助卡》，严格工作程序，规范救助管理工作。

3.切实做好灾民倒房恢复重建工作，按照国务院颁布的《自然灾害救助条例》规定，坚持统筹规划，科学指导，按照当前需要与长远减灾相结合的原则，采取自建、援建和帮建相结合的方式，对灾民倒房恢复重建实施项目管理，大力推进灾区恢复重建工作。