南京高新区空间转型-创新型高新区规划研究

5.3.2　空间转型

南京高新区在经历了纯产业区、工业新城区的发展阶段后，空间达到了一定规模，经济虽在不断增长，但增速及效益明显减缓，出现了经济、社会、环境、空间拓展、土地利用等各方面的问题。其中，最为困难的就是与周边地域在功能上、空间上的协调。因为伴随着高新区的逐步壮大，其自我发展能力越来越强，对城市的离心力也就越来越大，在空间和资源以及一些机会的获取方面，甚至成为对手。高新区若不能适时适度地调整其发展思路，将其发展与周边区域融合、协调，必限于“孤岛”。另一个问题是如何实现高新区空间的有效扩展和土地高效利用。在我国，土地政策尤其是耕地保护是最严格的政策，使得高新区的空间扩张受到了严重的制约。今后的发展过程中如何与周边区域进行有机整合，如何节约集约利用土地将成为南京高新区发展的关键所在。因此，南京高新区空间转型的研究主要包括两个方面，一是通过空间整合，实现高新区与周边地区在产业布局和城市功能上的合理协调及和合发展；二是为南京高新区的合理空间拓展和土地高效利用提供思路。

1）空间规划的历程

自南京高新区创建至2007年，先后委托南京市规划设计院、江苏省规划设计研究院、东南大学等多家单位进行了10多种规划设计及研究（表5－8）。从这些规划研究、设计项目可以看出南京高新区的主要发展脉络，各个规划的规划范围虽有所重叠，规划方案也不尽相同，但空间拓展的路径却非常清晰。总体来看，南京高新区的历次规划都有其可取之处，基本满足了园区的产业发展方向及空间拓展的要求，但从区域和城市发展来看，问题还是很多的。

表5－8　南京高新区相关历次规划总结

续表5－8

一是与上位规划的协调、衔接不够。南京高新区历次空间拓展与规划编制几乎都是因为产业发展的空间需要，对高新区自身的利益及发展考虑较多。因此，与上位规划的协调、衔接不够，未能与南京市城市总体规划特别是浦口区总体规划相协调，对浦口区特别是周边乡镇的利益考虑不足，从而造成效率和公平的失衡，未能充分从协调区域发展、协调城乡发展、协调人和自然和谐共生、协调社会和社会经济发展等多方面进行园区规划的编制工作。高新区作为区域经济增长极，整合周边区域，实现与周边地域一体化，带动辐射周边地区共同发展的功能就难以充分发挥。对高新区自身来讲，与上位规划协调、衔接不够，也严重影响了空间拓展的可操作性，影响了园区产业发展。

二是近期城市化空间发展余地不足。南京高新区建区20年来，仍然没有摆脱偏居南京城市江北一隅、与主城主导发展方向相背离的区位劣势，同时交通联系的不便使得高新区区位劣势一直得不到根本改变，当年园区选址的不理想在一定程度上制约了园区的快速发展。一方面，南京高新区地处江北，主城区的人不愿过江工作、生活的观念在短期内难以改变，高素质人才基本没有入住区内。长江大桥又时常堵车，使企业不仅浪费了时间，还增加了成本，长期以来制约了南京高新区的建设发展；另一方面，高新区又位于浦口区东北侧，北面紧邻南京六合区，南侧是老浦口区，高新区发展空间十分局促。在托管盘城街道后，虽然解决了空间问题，但由于大部分土地位于宁淮高速公路、宁启高速铁路以西，不符合南京城市总体规划及土地利用总体规划，这对急需空间扩张的高新区来说，近期城市化发展空间仍存在不足。

三是生态空间环境受到威胁。南京高新区拥有较好的生态自然资源，在空间扩容后，高新区拥有较多的自然山水，其比例相应达到6.5%和12%，这也是目前南京高新区最有特色的优势。但目前生态资源状况不容乐观，主要有两方面原因：一是在高新区多年的建设过程中，由于大量土地利用的需求，对山体与地形保护利用不足，常采用直接推平一些小山体和地形的做法，没有充分体现原有生态环境的特色，而且本身生态环境建设水平不高，公共绿地量较少，仅占现有高新区建设用地的1%左右；二是用地范围东北侧受六合区众多重化工企业的污染影响，特别是南化、南钢等重化工及冶金企业污染严重，直接影响了高新区生态环境空间。

四是高新区城市化空间特征不明显。南京高新区现有的各类规划是随着高新区的空间扩展而不断推进的，完全是一种摊大饼式的空间拓模式，这种边规划边建设的思路适应了园区产业发展空间的需要，但缺乏一种长远的建设目标，整体效果并不明显。由于各片区的规划均是根据当时产业发展的需要而编制的，缺乏整体、系统的顾虑，没有处理好各功能用地之间的关系，各功能区相对独立、各自配套，以至于南京高新区没有形成一个完整的城市功能配套齐全的服务中心区域，使得高新区在多年的建设后仍然呈现为一般工业园区、工业新城区的空间形象特点。在调查中发现，许多企业与员工为此想离开高新区，这对企业的可持续发展极为不利。

五是土地节约集约利用程度不高。“GDP崇拜”的高新区评价标准使得追求经济总量增长成为各级政府、各类园区的最大目标，尽量加快产业资本集聚成为高新区空间增长的基本动力机制，由此而产生的很多“优惠政策”扩大土地供给，以吸引外地资本落户，这种过快的用地增长速度又多表现为粗放的、外延式为主的土地利用模式。马强、徐循初（2004）认为以各类开发区建设为主的郊区“非城市建设用地快速的转变为城市建设用地”，是“圈地风暴”的集中体现，“单一价值标准”的用地增长方式使得当前城市圈占土地的规模出现了失控的趋势，形成了从“规划用地→已征用土地→已开发用地→已出让用地→已建设用地”的快速递减，可形象地用图5－18的“蜂窝”状表示。表5－9是南京高新区、苏州高新区与新竹园区单位用地效益比较。从总用地面积的投入强度看，新竹园区是苏州、南京高新区的13.1倍、27.5倍，产出强度是他们的16.9倍、33.4倍。苏州高新区是大陆国家高新区中发展得较好的园区，可见国家高新区土地利用效率、产出效益有待提高，其空间结构的优化也值得规划中注意。

图5－18　开发区产业空间用地的圈层结构示意图

表5-9　园区单位用地效益比较

2）空间拓展分析

（1）空间拓展的必要性

南京高新区的空间拓展历程说明，以产业用地的拓展为主，生活配套用地的拓展相对缓慢，与其周边地区的协调、整合不够，显现出“孤岛”状态。因此，南京高新区的空间拓展应以“产业功能提升、城市功能完善”两个方向并重的模式转变，从工业新城区向综合性新城区转变，并注重功能的完善和综合化，即产业用地与居住用地、绿地、休闲娱乐等用地应以科学合理比例均衡发展。由于高新区的现状功能结构已初步形成，大幅度地改变的代价和难度可能会远超过建设新区，这就要求高新区向外拓展用地，发展更多的城市功能用地。(www.xing528.com)

南京市编制的《南京沿江空间战略规划》（以下简称《规划》）提出了“一体化推进沿江基础设施建设，一体化推进沿江综合功能的完善，一体化推进沿江景观开发，建成全省沿江地区的重化工业中心、高新技术产业与研发中心和港口经济中心”的基本思路；确定了以产业化为核心，产业化、城镇化、功能化“三化”联动的原则，和“以江为轴，两岸联动”三个圈层的总体空间布局框架。在推进城市化进程的策略方面《规划》提出，“江南主城地区重点优化提升城市功能，江北浦口副城主要加快推进城市化进程，沿江其他新城要以产业化带动城市化，调整优化沿江城镇布局。”南京高新区作为江北副城发展的先导区和形象标志区，应在区域经济发展的空间组织中起到引导作用。因此，南京高新区必须根据上位规划的要求，打破现有的空间格局，通过空间拓展，与周边区域建立起相互合作、功能互补、协调发展的区域城镇体系。同时，整合、挖掘提升原规划确定的土地资源的价值，用足、用活建成区的空间资源。

（2）空间拓展方向分析

空间拓展是多种因素作用影响的结果，不同的时代背景、各种作用力的作用程度不同，都会导致园区空间发展方向的多变性。因此，确定合理的空间拓展方向和科学预测空间拓展的规模是南京高新区空间拓展必须考虑的重要问题。根据高新区周边地区资源禀赋以及发展基础，向东、西、南、北四个方向发展各有利弊。

向东拓展：基础条件较好。高新区的东边是沿江街道，向东拓展，可以使高新区拥有沿江岸线，融入江苏省、南京市的沿江发展，顺应了高新区的主要经济联系方向——沿江经济发展带。正在建设中的地铁3号线从沿江街道地区中部穿越，该线路向西至高新区核心区，向东过江直达南京主城。而且东边已有沿江工业集中区和基本建成、相对完善、可容纳20万人的生活居住区，东北临近六合区的老工业基地，产业支撑极为良好。东边未开发区域主要为低丘山陵，自然植被良好、地质条件不差。因此，向东发展拥有发展基础较好和一定量的土地保障上的优势。

向南拓展：城市功能较齐。高新区的南边是泰山街道，该街道是浦口区经济发展、人口素质等综合实力最强的镇街，在南京市也名列前茅。东南大学学成贤学院、南京农业大学工学院、陆军指挥学院等高校分布其中。沃尔玛、家乐福、宜家、苏果等大型超市已捷足先登。南京最优的教育资源：琅琊路小学、北京东路小学、南京市一中，均已在该区建立全日制的正规分校。拥有五星级的酒店、高档别墅及住宅，以及公共交通枢纽、通信枢纽。泰山街道地区较好的城市功能和相对完善的社会设施，规划中的桥北地区中心区（含文化体育中心、现代化医院、商贸中心等城市功能）也在该区域，可与高新区在功能上形成互补关系。因此，高新区应充分利用泰山街道相对较好的城市功能作为自己发展的基础，重点发展研发孵化培育中心、高端商务办公、金融服务等生产性服务业和生活配套功能设施，在空间上把高新区直接延伸到大桥，树立江北经济和空间桥头堡的形象。

向西拓展：发展难度较大。向西拓展，一方面要跨越宁淮高速公路、宁启高速铁路和输油管线，水、电、气等基础设施向西延伸的难度较大，另一方面是土地使用的难度较大，西南方向是国家森林公园老山的余脉，西北方向主要为耕地，国家对耕地的保护力度越来越大，尤其是对基本农田的保护措施极其严格，基本不允许改变用地性质。因此，向西拓展受到国家土地政策的限制。

向北拓展：空间大影响大。向北拓展，空间较大，但大部分已被南京大学金陵学院、南京信息工程大学作为建成区，真正的发展空间并不是很大，不过根据高新区的空间需求，应当有10km²左右的待建区。影响大，一是上述两所高校可以作为智力支撑，特别是南京信息工程大学对高新区发展的影响和作用一直未显现出来；二是北侧约2.3km²的龙王山及水库，可作为高新区生态、景观、旅游酒店及高档别墅住宅、商务研发别墅建设区，为高新区不可多得的空间资源；三是向北延伸太多，则接近六合的重化工企业群，污染较重。因此，向北的拓展要把握进度，重点要把龙王山周边区域作为高新区的拓展空间关键来规划。

根据上述分析，南京高新区的空间拓展应以向南、向东拓展为主，向东可与沿江开发融合发展，向南可与城市发展的主导区域结合。因此，应将泰山、沿江、盘城及永宁部分均划为南京高新区托管，形成以龙王山为核心区，提供行政、商务、商贸、金融、研发、生产为一体的桥北现代化科技新城（图5－19）。

图5－19　以南京高新区为核心的桥北新城空间布局示意图

3）空间布局优化

南京高新区的空间布局优化可从外部空间整合和内部空间优化两个层次来进行。外部空间整合就是借助与浦口区全面整合的机遇，通过功能重组、资源共享、基础设施一体化及产业发展协同化等规划手段达到区域经济高效，实现区域空间优化的目标。内部空间优化主要是内部用地结构、用地规模、土地利用率、空间可达性等方面的优化，这既是外部空间整合得以实现的前提和基础，也是外部空间整合目标下高新区内部优化的最终目标。

（1）空间形态

长期以来的“开发区建设思维模式”导致南京高新区的空间形态和城市表情单一，加之多个历史时期的行政区域性平衡发展，又进一步助长了这种格局。为此，在南京高新区的空间转型过程中，要以城市功能组团的概念来引导、调整和发展，对已建成的一些小城镇和传统园区，根据产业集群要求，通过建立生态工业社区、生态农业社区等方式改造、提升，以达到规划理想的空间形态。

空间形态的构建原则为：一是以“产业集群”的思路来优化产业空间布局。通过对地区土地空间资源的统一调控，推动关联产业、企业的空间集聚。建立健全区域的土地市场标准，通过土地级差促进产业链在空间上的梯度分布。二是以“社区建设”的思路来组织城市化生活空间形态。在各区域的基础上，推行新旧空间有机结合，规模化改造，建设综合配套保障的商住生活性房地产，发展都市型社区管理。三是以“绿色生态”的思路来安排景观性的开敞空间体系，使地区的生态环境与地方经济发展得以良性均衡，把新城建设成为“生活花园、企业花园、城市花园”。

（2）空间结构

基于南京高新区的客观地域性质和条件，建议确定城乡空间结构的原则为：一是以规模化城市组团发展来推动城市规模化和专业化，实现城乡一体化发展，并将泰山街道、沿江街道、盘城街道发展为现代化城市组团。二是“扇形的内部空间结构”，将服务业用地布局在连接南京主城的大桥北路两侧，并将该服务轴线从主城进入高新区的门户位置——大桥北堡一直延伸到高新区的中心地带，居住用地呈环带状包绕在服务业轴带——大桥北路的外侧，产业用地呈扇形包绕在居住用地的外侧（图5－20）。三是控制开敞生态空间，通过生态环境建设与基本农田的保护，确保区域内生态环境质量以及田园风光景观形象。在农田相对集中的区域，进行产业化经营的同时，预留并控制生态绿地、生态廊道、经济林和防护林带等开敞性、观赏性的空间。四是“多心开敞”，主要依托新、旧区域的整合、协调而形成的综合性“城市”区，使其形成完善的产业集群和社区生活的各类中心的城市结构，加强“都市公共设施”、“生活服务中心”等各个中心的规划布局及功能性设施建设。五是“绿楔穿插、联动组轴”，在组合城市的建设空间结构下，使组团空间绿核、绿带、绿廊联系有序，成为城市发展的绿轴，富有特色的人文景观与自然景观的城市空间结构，构建人们理想中的都市田园。

图5－20　南京高新区空间布局示意图