传统事业单位体制的形成及改革研究

2.1.1　传统事业单位体制的形成

事业单位管理体制最初套用国家机关的管理体制，因而也被笼统地称为国家机关事业单位管理体制。在大一统的管理体制下，高度集中的事业单位管理体制并非一成不变，而是随着社会经济的发展有所变化。考虑到不同行业的事业管理体制存在一定的差异性，其体制形成的背景也有所不同，这里分别就教育、科技、文化⁽¹⁾、卫生等不同行业，择其要点梳理事业单位体制变迁的历史沿革。

1.教育事业体制的形成

新中国成立后，在对旧教育体系接受和改造的基础上，实行高度集中统一的教育管理体制。从1952年开始，国家逐步通过接办的方式将私立学校改为公立性质，接收工作一直到1956年才基本结束，共接办了私立中学1412所、小学8925所以及65所私立高等学校，在此基础上逐步规范了教育事业管理体制⁽²⁾。在基础教育管理体制方面，按照《小学暂行规程（草案）》和《中学暂行规程（草案）》的规定：小学由市、县人民政府教育行政部门统一领导，中学由省、市文教厅（局）遵照中央和大行政区的规定实行统一领导，省文教厅必要时得委托专员公署、省属市或县人民政府领导所辖地区的中学⁽³⁾。在高等教育管理体制方面，按照《关于高等学校领导关系问题的决定》的规定，全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导⁽⁴⁾。此后，国家对教育事业体制进行了调整，高校的干部基于隶属行政部门的不同，分别由中央和地方的不同部门管理。1955年，中共中央又对中央各部管理干部作了补充规定，高等学校和科研机构等属于高等教育、文化、卫生等部和体委管理的单位，其干部由中央宣传部负责管理；属于农业、林业、水利部管理的单位，其干部由中央农村工作部负责管理；属于工业、交通运输、政法、外交、外贸等部管理的单位，其干部由中央组织部负责管理；民族学院的干部则由中央统战部负责管理。

1958年到1963年，中央下放教育事业管理权限，实行地方分权的教育管理体制。1956年，毛泽东在《论十大关系》中强调要发挥中央和地方的两个积极性，在此背景下，中央提出要改变过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权结合的原则，加强地方对教育事业的领导。按照相关规定，中、小学的设置和发展均由地方自行决定，同时将基础教育经费全部纳入地方预算。此后又进一步明确，农村公办的一般全日制小学由公社直接管理，民办小学由生产大队直接管理。1958年开始，中央开始下放高等教育事业管理权限，按照《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》的规定，除了少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍由中央教育部或者中央有关部门直接领导外，其他高等学校和中等技术学校都可以下放，归各省、市、自治区领导⁽⁵⁾。同年8月，《关于教育事业管理权力下放问题的规定》颁布，强调“必须改变过去条条为主的管理体制”和“加强地方对教育事业的领导管理”，并且规定“过去国务院或教育部颁发的全国通用的教育规章、制度，地方可以结合当前工作发展情况，因地制宜、因事制宜地决定存、废、修订，或者另行制定适合于地方情况的制度”⁽⁶⁾。上述两个文件的颁发，标志着高等教育管理权限下放的开始。

教育管理权限下放后，很多地方出现了挤占甚至是挪用教育经费的问题，为此，中央开始逐步收回教育事业的管理权限，实行统一领导、分级管理的教育行政体制。1963年，中央转发《全日制小学暂行工作条例（草案）》（即《小学四十条》）和《全日制中学暂行工作条例（草案）》（即《中学五十条》），对中小学的教育行政体制作出了新规定，在强调中央政府对基础教育集中统一领导和计划管理的同时，明确了基础教育的举办责任主要在地方。同年，中央颁布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，明确了“对高等学校实行统一领导，中央和省、直辖市、自治区两级管理的制度”，并对两级的分工作了具体规定⁽⁷⁾。到1965年，调整后全国共有434所高等学校，其中高教部直接管理34所，中央有关业务部门管理149所，省（市、自治区）管理251所。至此，高等教育条（中央部门）、地（地方政府）分别办学、分级管理的格局基本形成。

2.科技事业体制的形成

受计划经济体制的作用和影响，新中国的科技事业体制实行的是一种计划科技体制。新中国成立一个月后，中国科学院便宣告成立，但其机构编制相对简单。1950年，政务院文化教育委员会明确了中科院的基本任务，即确立科学研究的方向，培养与合理分配科研人才，调整与充实科研机构，协调和领导中国科学技术的发展。至此，“以中科院为领导机构兼学术中心”的科技体制正式形成，这一体制在新中国科技事业发展中发挥了重要作用，并为日后集中型科技体制的形成奠定了基础。随着科技队伍的壮大，国家又采取了一系列措施，包括建立学部制，根据国家建设需要和科学发展规律，制定科学发展规划并检查计划执行情况，以及加强科学院内部各层次的学术领导，成立科学院秘书处等。上述措施为科学院发挥国家科技领导中心的作用创造了有利条件⁽⁸⁾。1955年6月，中国科学院学部委员会成立，成为联系全国优秀科学家参与国家建设的权威机构。

随着社会主义建设对科技需求的增加，中科院为中心的科技体制模式发生了变化。当时，科技发展出现了部门化的现象，相继成立了国防系统科研机构以及部门科研院（所），而这些科研力量的出现突破了中科院为中心的既有科技体制模式。在此背景下，成立全国性的科技行政管理部门被提上议事日程。1956年，中央召开关于知识分子问题的会议，号召全国人民向科学进军，会后成立了国务院科学规划委员会，制定了全国科技发展远景规划，并发布了《1956～1967年科学技术发展远景规划》（又称《12年科学规划》。同年5月，国家技术委员会成立。1957年，国务院科学规划委员会决定，将科学研究的行政协调权和领导权移交科学规划委员会。作为常设的政府性科技行政管理机构，国务院科学规划委员会在领导和组织协调全国科学研究工作方面做了大量工作。1958年11月，国家技术委员会和国务院科学规划委员会合并，成立国家科学技术委员会。同年，分别侧重负责科学技术普及和处理学术团体事务的“中华全国科学普及协会”和“中华全国自然科学专门学会联合会”合并，成立了中华人民共和国科学技术协会；负责常规武器研制的国防部第五部和航空工业委员会合并，成立中国人民解放军国防科学技术委员会。

至此，我国集中型的科技事业体制正式形成。这种与计划经济体制相适应的集中型科技体制实行国家建制化，将科技活动全面纳入体制内，进而实现对科技活动的全面管理和国家干预⁽⁹⁾。具体来说，这种集中型科技体制的特征主要表现为：以国家科委和各级地方科委为政府科技主管部门；按照“集中力量、形成拳头、进行突破”原则形成研究开发的五路大军——科学院系统、高等院校科技系统、产业部门科技系统、国防科技系统和地方科技系统等；以中国科协、各级地方科协为联系政府和科学家的桥梁。

3.文化事业体制的形成

新中国成立后，批判和否定了旧社会的文化体制，借鉴苏联文化体制的模式，特别是在结合实际情况进行社会主义改造的基础上，逐渐形成了一套具有自身特点的社会主义文化体制。这一文化体制的形成基于两个重要的经验来源：一是苏联的文化体制，建国初期所确立的文化管理模式在许多方面都源于对苏联集中统一模式的借鉴甚至是移植；二是根据地时期的文艺体制，新中国的文化体制一定程度上可以看做是战时文艺体制的延续⁽¹⁰⁾。基于苏联的文化体制及战争年代的集中管理模式在一定时空条件下的较高效率，在我国文化体制形成初期也就秉承了这样一个基本理念，即为了保证党和国家充分有效地利用相关文化资源，党对意识形态领域的管理必须实行高度集权的体制模式。(www.xing528.com)

1949年，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》专章论述了文化政策，规定了文化施政纲领。《共同纲领》在总体上明确了新中国文化的性质和任务，提出“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”同时也阐述了文化领域各方面的具体政策，强调“提倡文学艺术为人民服务，启发人民的政治觉悟，鼓励人民的劳动热情。奖励优秀的文学艺术作品。发展人民的戏剧电影事业。”“保护报道真实新闻的自由。……发展人民广播事业。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报。”⁽¹¹⁾上述文化政策为日后文化管理体制的形成指明了方向。

在确立新中国文化政策的同时，建立了新的文化领导机关和行政机构。1949年10月，政务院决定成立文教工作的最高指导机关——政务院文化教育委员会。政务院文化教育委员会的职责是：指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作，对其所指导的机关和下级机关颁发决议和命令，并审查执行情况⁽¹²⁾。中央人民政府文化部通过行政隶属关系直接管理和指挥全国的文化艺术团体，省、市一般不单独设立文化厅（局），只设文教厅（局）。作为领导与管理全国新闻媒体与新闻工作的行政机构，中央人民政府新闻总署下属新华通讯社、中央广播事业局、国际新闻局、新闻摄影局、北京新闻学校等单位。中央人民政府新闻总署的主管事宜包括：建立及经营国家出版、印刷、发行事业；管理国家出版物的编辑、翻译及审订工作；联系、指导全国各方面的翻译出版工作；调整国营、公私合营及私营出版事业的相互关系。政务院文教委员会及文化领域各部、院、署的成立，使新中国的文化事业有了集中统一的领导机构，这也是贯彻新的文化政策的组织和体制保证。此后，文化行政机构又几经调整。1952年，新闻总署撤销，其对外宣传、出版和报业管理工作归并出版总署。1954年，出版总署撤销，所有出版行政业务归文化部管理，文化部设置出版事业管理局。

建国初期，中国共产党在全国范围内组织对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，文化领域的社会主义改造也随之逐步展开。1952年12月，文化部发出《关于整顿和加强全国剧团工作的指示》，1954年5月，文化部发布《关于加强对民间职业剧团的领导和管理的指示》，展开了对剧团的社会主义改造。1954年8月，中宣部先后批转出版总署《关于改造私营图书发行业的报告》、《关于整顿和改造出版业的报告》两个文件，决定对私营图书发行业和出版业继续进行社会主义改造。到20世纪50年代末期，文化界的社会主义改造基本完成，私营文艺院团、报社、出版社等相继改组而转为公营，基本上形成了公有制一统天下的所有制结构，确立了文化行业的“事业单位”属性。

随着高度集中统一的计划经济体制的逐步形成，文化行业的经营管理也开始按计划体制的模式运作。同教育、科技、卫生等其他事业单位一样，文化事业单位的经费按主管部门核定的预算逐月或逐季拨付，统一由国库开支，基建和增添设备的费用则另行申报，专款专用。生产资料按计划调拨，生活资料按计划供应，文化事业单位在经济上依赖国家拨款，按行政级次配备资源，审批制度高度集中⁽¹³⁾。总之，文化事业的设置原则、生存方式，文化事业单位及从业人员的地位身份，文化艺术品的生产、经营方式，以及文化事业单位的内部管理方式和运作机制等，都具有浓厚的计划经济色彩。

4.卫生事业体制的形成

长期战乱使新中国的医疗卫生体系非常薄弱，从旧社会接受的卫生资源也极其有限，卫生状况极度恶劣的严峻形势要求政府迅速改变这一局面。1949年9月，中央人民政府和中央军委总后卫生部在北京召开第一届全国卫生行政会议，研究全国军事部门和地方卫生工作的方针、任务以及筹备召开第一次全国卫生会议等有关事宜。针对旧社会遗留下来的全国严重缺医少药、医疗卫生条件极差和传染病、寄生虫病流行猖獗的状况，中央初步确立了全国卫生建设“预防为主，卫生工作的重点放在保证生产建设和国防建设方面，面向农村、工矿，依靠群众，开展卫生保健工作”的卫生工作方针。

为统一领导卫生事业，迅速提高人民群众的健康水平，各级卫生行政机构也相继建立。1949年11月，中央人民政府卫生部成立，各大行政区设立卫生部，省、市（区）设卫生厅、局，专署、县及相当于专署、县的市、区设卫生科，领导各级卫生工作。1950年8月，中央人民政府卫生部召开第一届全国卫生会议，确立了“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的全国卫生工作原则。1952年，第二次全国卫生会议增加了“卫生工作与群众运动相结合”的原则，从而构成了卫生事业工作的四项原则。在这一方针指引下，各级政府非常重视对卫生事业的投入，大力推进卫生事业体系建设，逐步建立和健全了全国医疗卫生体系。

在政府的统一规划、组织和大力投入下，医疗卫生服务体系得到了迅速的发展，形成了与计划经济体制相适应的集中统一的“大卫生”模式。

一是成立单一所有制的医疗卫生机构。随着第一个五年计划的实施和完成，大批新建的公立医院被纳入到医疗卫生服务体系。除了卫生部门所属医院外，其他政府部门也相继建立了各自所属的公立医院，形成了多部门办医院的格局。随着社会主义改造的完成，医疗卫生服务体系内基本上只存在全民或集体所有的医疗机构，医疗服务体系的骨干部分是政府部门直接创办的全民所有制医疗服务机构，末端为隶属于城乡集体经济的集体所有制医疗服务机构。政府通过计划手段进行管理，确保医疗卫生事业的资金投入，切断医疗卫生服务收入与从业机构及人员之间的经济利益关联。

二是实行政府统一领导与群众运动相结合的卫生事业体系。在卫生部的统一领导下，针对卫生事业的不同领域，逐步组建了包括医疗、卫生防疫、妇幼保健、地方病控制等多部分组成的较为完整的卫生事业体系，公共卫生机构与医疗服务机构之间保持着良好的协作关系。同时，成立了统归各级政府领导的爱国卫生运动委员会，在改造环境卫生方面发挥了积极的作用。

三是形成广为覆盖的医疗费用保障机制。为最大限度地利用有限的卫生资源，医疗卫生的投入以政府为主，医疗卫生资源在不同卫生领域及不同群体间的分配由政府统一规划，具体服务的组织与管理也由政府按照严格的计划实施，城镇地区的公费医疗和劳保医疗制度基本上覆盖了所有的劳动者，农村地区的合作医疗制度也逐步普及。由于医疗服务机构的人员工资、基础设施及医疗设备投入主要来自政府和各经济集体，药品价格也受到政府的严格控制，这也意味着任何人在看病时都已经获得了政府公共投人的补贴。因此，医疗服务体系在提供基本医疗卫生服务的同时，还具备转移支付和医疗费用保障的功能⁽¹⁴⁾。